Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria… — Res. 240-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1903-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa de Seguridad y Salud en el Trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 489-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 087-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 27 de enero de 2020, notificada el 03 de febrero de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 464-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF2, de fecha 22 de julio de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 22 de diciembre de 2020, notificada el 28 de diciembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 283,500.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 15 de enero de 2021, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE.

Mediante Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de febrero de 20213, la Intendencia Regional del Callao, declaró nula la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, el Informe Final de Instrucción N° 464-2020- SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF y la Imputación de Cargos N° 087-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, reponiendo el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad, debiendo el inferior en grado emitir nuevo pronunciamiento con arreglo a ley.

Por ello, mediante Imputación de Cargos N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 26 de abril de 2021, notificada el 28 de abril de 2021, se dio inicio nuevamente a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 258-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de

Con fecha 08 de febrero de 2022, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 041-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 06 de abril de 20224, la Intendencia Regional de Callao, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 29 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 066-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000312-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 05 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone vulnera, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y ADMINISTRACION TRIBUTARIA - SUNAT, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 283,500.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 18 de abril de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADUANAS Y ADMINISTRACION TRIBUTARIA - SUNAT.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo: por no haber instalado el Comité de Seguridad y Salud en el

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, en tanto que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente en su artículo 49 lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.5 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de

Por consiguiente, el análisis de estos argumentos debe realizarse bajo la competencia que le corresponde a este Tribunal, vinculada solo en relación con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).

Ahora bien, la Intendencia Regional del Callao mediante Resolución N° 041-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de febrero de 2021, declara nula la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, el Informe final de instrucción y la Imputación de cargos, reponiendo el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad. Por ello, con fecha 28 de abril de 2021 se notifica al Sujeto inspeccionado con la Imputación de cargos N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 26 de abril de 2021 y el Acta de infracción, iniciándose nuevamente el procedimiento administrativo sancionador.

Con la publicación10 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”11.

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo. (…)”

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que, en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

No obstante, se debe considerar que, con el fin de establecer medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del covid-19 en la economía peruana; el Gobierno dictó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 20 de marzo del 2020, en cuyo artículo 28, se dispuso lo siguiente:

Considerando su fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto de Urgencia N° 029-2020, entró en vigencia, el 21 de marzo de 2020, y su aplicación se hizo efectiva a partir del 23 de marzo de 202013, fecha a partir de la cual, se iniciaría el cómputo de plazo suspendido.

En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, de fecha 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:

Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.

En el presente caso, la Imputación de Cargos que dio inicio al Procedimiento Administrativo Sancionador, fue notificada a la impugnante, el 03 de febrero del 2020. Por lo que, considerando la suspensión de plazos dispuesta mediante Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL de 23 de marzo de 2020, y prorrogada mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, del 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, del 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, del 15 de junio de 2020; este debió ser resuelto y notificado, a más tardar, el 07 de febrero del 2021.

Así tenemos que, la autoridad de primera instancia notificó su decisión, el 28 de diciembre de 2020, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

Por ello, se aprecia que el procedimiento que inició el 03 de febrero de 2020, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG (y el plazo de suspensión del 23 de marzo al 30 de junio de 2020 antes referido) la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 07 de febrero de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción. De ello, se advierte que la Sub Intendencia de Resolución emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 22 de diciembre de 2020, sancionando a la inspeccionada por la comisión de la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo y a la labor inspectiva, notificada el 28 de diciembre de 2020 por medio de la casilla electrónica; por lo que, se cumplió con resolver el procedimiento dentro de los márgenes de tiempo dispuesto como máximo por regla general, no habiendo operado la alegada caducidad.

Asimismo, conforme se ha mencionado, la Intendencia mediante Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 26 de febrero de 2021, declara nula la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, el Informe final de instrucción y la Imputación de cargos, reponiendo el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad. Por ello, con fecha 28 de abril de 2021 se notifica al Sujeto inspeccionado con la Imputación de cargos N° 198-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha

(Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 07.02.2021 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 1 mes 19 días (hasta el 22.03.2020) 3 meses, 03 días de suspensión 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) 06 meses y 1 día (desde el 27.06.2020) Fin del cómputo del plazo 9 meses al 07.02.2021 Inicio del cómputo de plazo 08.02.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver) 28.12.2020 Se notifica la Res. Sub Intendencia N° 452-2020- SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE 01.03.2021 La Intendencia declara NULA la Res. Sub Intendencia 452- 2020- SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE, el IFI y la IC Plazo transcurrido 7meses, 20 días Plazo transcurrido 1 mes y 10 días 28.04.2021 Se notifica la nueva Imputación de cargos.

Sobre el particular, el artículo 14 de la LGIT, establece: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)” (énfasis añadido).

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En el presente caso, obra en autos que, el 28 de octubre de 2019, se le requirió a la impugnante acreditar lo siguiente:

Asimismo, otorgándole un plazo de 03 días hábiles para cumplir con lo requerido. Ahora bien, el personal inspectivo en el 4.8 de los hechos constatados del acta de infracción, señala que la impugnante no cumplió con lo requerido. Por lo que, subsume dicha conducta dentro de los alcances del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre ello, debemos mencionar que mediante la medida inspectiva de requerimiento se le solicito a la impugnante: “Adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de normas de seguridad y salud en el trabajo”, lo cierto es que conforme señala la impugnante dicho requerimiento resulta genérico y no describe en forma clara y expresa el mandato que el Sujeto inspeccionado se encontraba obligado a cumplir dentro del plazo de 3 días hábiles, señalando una disposición que

En consecuencia, esta Sala no observa elementos suficientes para sancionar a la impugnante por incumplimiento a la medida de requerimiento, puesto que, como se ha mencionado precedentemente, el personal inspectivo no fue claro respecto a los extremos que debía subsanar o acreditar la Inspeccionada, lo que conllevo a que no pudiera cumplir con la misma.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento14. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: vulneración a la debida motivación de las resoluciones.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa15, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material16.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí17, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Cabe preciar que el principio de presunción de licitud la actuación de los administrados, queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede a al principio de licitud, contenida en el numeral 9 del artículo 248° del TUO de la LPAG19.

Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo20; por lo que, las autoridades públicas, se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

En consecuencia, entre ambos principios, de licitud y de verdad material, existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se

Cabe señalar que las autoridades del sistema de inspección de trabajo, en aplicación de los principios de presunción de veracidad, buena fe procedimental y privilegio de controles posteriores, deben actuar de forma tal que presuman la veracidad de las situaciones jurídicas que invocan, y para salvaguardar los bienes jurídicos que tiene a su cargo la administración, podrá ordenar la realización de las actuaciones que considere convenientes para que, en aplicación del principio de verdad material, se dilucide si el administrado señaló la veracidad de la situación jurídica invocada. Siendo este el estándar mínimo de protección contra la arbitrariedad en un procedimiento administrativo; por ende, las autoridades del sistema de inspección del trabajo deberán agotar los medios que razonablemente les permitan actuar conforme a los principios del procedimiento administrativo antedichos.

De los actuados se verifica que a la impugnante se le sancionó, entre otras, por una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por incumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019.

De otro lado, en el recurso de apelación presentado por la impugnante, sostiene que los inspectores emitieron una medida de requerimiento imprecisa y ambigua, resultaría arbitrario y contrario a las reglas de la función inspectiva que mediante informe final se pretenda sancionar a su representada, pues se les habría puesto en estado de indefensión al haberle requerido cumplir con un mandato genérico.

Ahora bien, siendo que, la Resolución de Intendencia Nº 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en su numeral 3.18, solo refiere que el inspector emitió la medida de requerimiento de forma expresa, y que el personal inspectivo fue conciso al señalar los artículos 1 y 2 de la Resolución Ministerial N° 148-2012-TR, donde se precisan los formatos para la instalación del Comité de Seguridad y salud en el trabajo en el Sector público, conforme a ley, por lo que alegar arbitrariedad por ser supuestamente un requerimiento genérico carece de fundamento, tal como se visualiza a continuación:

Es decir, no se aprecia que la Intendencia haya dado respuesta clara a los argumentos alegados por la impugnante de forma suficiente que permita evidenciarse que se ha desvirtuado el principio de licitud y veracidad que rigen a los administrados; así como no ha realizado un reexamen de los hechos materia del presente procedimiento.

Así, se ha identificado que no se valoró adecuadamente lo actuado en el procedimiento inspectivo ni los argumentos expuestos por la impugnante; determinándose la configuración de conductas infractoras, las cuales fueron inicialmente propuestas en el Acta de Infracción de y determinadas en la Resolución de Sub Intendencia.

En tal sentido, se aprecia que la Resolución de Intendencia Nº 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, no sustentó de forma suficiente su conclusión con el reexamen del análisis de los argumentos ofrecidos, a efectos de determinarse si la medida de requerimiento podía ser calificada como imprecisa y genérica, sin merituar si, atendiendo a las circunstancias concretas del caso, en uso de sus atribuciones.

No obstante, esta Sala considera que, la Intendencia en su Resolución Nº 066-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, como autoridad en segunda instancia no ha efectuado una valoración suficiente respecto de los argumentos expuestos por la impugnante. En consecuencia, se ha producido una vulneración a la debida motivación, elemento esencial del debido procedimiento administrativo.

Por ende, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Intendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. Lo cual resulta de vital importancia, pues garantiza el derecho de defensa del administrado21 y al debido procedimiento. Debiéndose señalar que recae en la administración el deber de revertir y acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Al respecto, la versión N° 2 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, regula en el numeral 6.4.2.6 las funciones específicas de la autoridad sancionadora de segunda instancia, señalándose además en el literal d) que la autoridad sancionadora:

Por ello, a consideración de esta Sala, la contravención del principio del debido procedimiento contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, esto es, de la Resolución de Intendencia Nº 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en concordancia con el artículo 10 del TUO de la LPAG:

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 06 de abril del 202222, fecha de emisión de la Resolución de Intendencia Nº 066-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, al transgredir el principio de debido procedimiento, conforme lo señalado precedentemente, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención23.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador, al vulnerarse el debido procedimiento, por no haberse cumplido con la debida motivación de los actos administrativos, exponiendo a la impugnante en un estado de indefensión frente al procedimiento.

Por ende, al vulnerarse la debida motivación a la que se ha hecho referencia en los considerandos precedentes, la Resolución de Intendencia Nº 066-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 06 de abril de 2022, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo.

En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, de conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 y del numeral 227.2 del artículo 22724 del TUO de la LPAG, dejándose a salvo el valor probatorio de la documentación que no incide en la nulidad advertida, debiendo actuar las autoridades de la etapa sancionadora conforme a ley, conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, a efectos de garantizar el debido procedimiento. En ese orden de ideas, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión

El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16.

Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.

Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.

Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio (énfasis añadido).

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG, era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas26: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano. En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

En el caso en particular, con fecha 03 de febrero del 2020 se notificó la Imputación de Cargos N° 087-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia derivó en la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, notificada el 28 de diciembre de 2020, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los

Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere re una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad27, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029-2020.

Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento28, pues de admitir

Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción29, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

La caducidad impacta, además, en la competencia30, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver31.

Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG, se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución debidamente sustentada. Cabe destacar que este es un plazo que opera por defecto, ante la ausencia de una norma especial que prevea un plazo diferente. Así, se desprende que la intención del legislador es que cualquier regla que se establezca en referencia a la caducidad, ya sea modificación del plazo, posible suspensión, entre otros, deben estar expresamente contenidas en la ley.

Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así, tampoco los casos de fuerza mayor pueden admitir la suspensión del plazo de caducidad, pues ello implica que dicho riesgo lo asuma el

Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma, no existiendo en el expediente documento que acredite la ampliación motivada de dicho plazo.

Por tanto, mi voto es porque se declare la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-CAL y, como consecuencia de ello, se proceda a declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y se remitan los actuados a la Intendencia Regional del Callao, con la finalidad de que se evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en el numeral 4 del precitado artículo 259 del TUO de la LPAG.