| Resolución N° | 0617-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 4059-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Stefanini Sapia S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1359-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 06 de junio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por STEFANINI SAPIA S.A., en contra la Resolución de Intendencia N° 1359-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4059-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°1359-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en la materia de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a STEFANINI SAPIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250604SDC- HR: 117052-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 27450-2019-SUNAFIL/ILM se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 384-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 22 de enero de 2020 y dos (02) infracciones muy graves a las relaciones laborales, por no acreditar el pago de horas extras.
1 Según la Consulta RUC, realizada online, se observa que la razón social: CORPORACION SAPIA S.A. se encuentra de baja desde el 18 de octubre de 2024, siendo que a la fecha se encuentra vigente la razón social: STEFANINI SAPIA S.A. 2 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por tiempo de servicios (subgrupo materia: Depósito de CTS), Certificado de trabajo (subgrupo materia: incluye todas); Bonificación no remunerativa (subgrupo materia: incluye todas); Registro de control de asistencia (subgrupo materia: incluye todas); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (subgrupo materia: no goce de vacaciones, horas extras y vacaciones) y; Remuneraciones (subgrupo materia: pago de la remuneración (sueldos y salarios) y gratificaciones). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2174-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, notificada el 10 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 102-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 19 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 530-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 17 de mayo de 2022, notificada el 19 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/9,971.70, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega del certificado de trabajo; tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/989.00, reducida a S/296.70.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/9,675.00.
Con fecha 08 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 530-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. En cumplimiento de lo solicitado mediante la medida inspectiva de requerimiento de fecha 22 de enero de 2020, el 29 de enero de 2020, es decir, antes de la imputación de cargos, presentaron toda la información que acreditaba que habían cumplido con efectuar los pagos de los beneficios de los extrabajadores, así como el cargo de entrega del certificado de trabajo, conforme se evidencia con la propia constancia emitida por el personal inspectiva sin observación alguna. Pese a lo antes señalado, fueron notificados con la imputación de cargos por no haber efectuado los pagos de los beneficios a favor de los extrabajadores ni entregar el certificado de trabajo. Posteriormente, por más que presentaron sus descargos, con fecha 04 de febrero de 2022 fueron notificados con el informe final, que propuso sanción por la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva, cuando ya habían acreditado que no tienen deuda alguna con los extrabajadores. Con fecha 18 de mayo de 2022, fueron notificado con la resolución de primera instancia que convalidó el criterio del personal inspectivo y en parte las multas propuestas, vulnerando los principios de legalidad y tipicidad ya que pretenden sancionar por la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pese a que se procedió a entregar el certificado de trabajo hasta en dos (02) oportunidades, es decir, al 31 de mayo de 2019 y hasta el
05 de noviembre de 2020; razón por la cual no se ha cometido el supuesto infractor que se les imputa. ii. Resulta desproporcional e irrazonable que se pretende imponerles dos (02) infracciones por hechos que no se han producido, más aún cuando la empresa acreditó el cumplimiento de estas obligaciones, lo cual quedó acreditado a través de los documentos presentado el 29 de enero de 2020; en tanto, la resolución apelada no ha motivado correctamente el por qué no se han valorado los documentos exhibidos cuando en la copia de la constancia de las actuaciones inspectivas indica que se exhibió dicho documento en ese fecha y no existe ninguna observación acotada; sin embargo, en una clara contravención al debido procedimiento, se pretende desconocer los documentos presentados con fecha 29 de enero de 2020, pues el personal inspectivo consigna que la empresa no habría acreditado la entrega del certificado de trabajo a través de la medida inspectiva de requerimiento, lo cual no corresponde a la verdad de los hechos, pese a que la empresa lo ha indicado a lo largo del procedimiento administrativo sancionador; por lo que, la resolución de primera instancia incurre en vicio. iii. Niegan que sea cierto que el certificado de trabajo se haya presentado en fecha posterior a la imputación de cargos, sino el 29 de enero de 2020, es decir, antes de la imputación de cargos; por lo que, se encuentra en el supuesto de eximente de responsabilidad. iv. La motivación de la resolución de primera instancia es incongruente, al omitir pronunciarse sobre los argumentos que plantearon en sus escritos de descargos, vulnerando el derecho al debido proceso, siendo causal de nulidad de pleno derecho, evidenciándose que se ha incurrido en una motivación inexistente, en la medida que en el Acta de Infracción y la resolución recurrida han propuesto la sanción de una multa sin siquiera analizar las pruebas presentadas a lo largo del procedimiento, ni revisar su contenido y explicar por qué estos documentos no constituirían prueba suficiente que la empresa cumplió con la entrega del certificado de trabajo y de imputar la infracción de no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, cuando sí es claro que sí cumplieron y se dejó constancia de ello en la actuación del 29 de enero de 2020. v. El Acta de Infracción, la imputación de cargos y el informe final incurren en una vulneración al principio de verdad material, pues la autoridad instructora ni el personal inspectivo han valorado adecuadamente los medios probatorios presentados a lo largo del procedimiento inspectivo, cuando no han incurrido en infracción alguna, habiendo demostrado que tuvieron la intención de colaborar y proporcionar los documentos necesarios y solicitados; por lo que, corresponde
desestimar la sanción impuesta o en su defecto, declarar la nulidad de la resolución, el informe final, la imputación de cargos y el Acta de Infracción.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1359-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de agosto de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De la revisión de los actuados, en la etapa de actuaciones inspectivas de investigación, se advierte que, con fecha 22 de enero de 2020 extendió la medida inspectiva de requerimiento solicitando al entonces sujeto inspeccionado que acredite, entre otros, la entrega del certificado de trabajo del trabajador, otorgando cuatro (04) días hábiles para dichos efectos. Al respecto, advierte que, el 29 de enero de 2020, fecha fijada para la verificación del cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el entonces sujeto inspeccionado presentó, entre otros, copia del documento denominado “Certificado de Trabajo”; sin embargo, no se acreditó la entrega de dicho documento al trabajador, toda vez que, no aparece firma, que acredite recepción; en tal sentido, lo alegado carece de fundamento. ii. En tal sentido, si bien el personal inspectivo consigna en la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”, en el apartado de “Documento exhibida y/o revisada: Certificado de trabajo de (…)”, ello solo solo acredita la recepción de la documentación presentada en dicha diligencia, mas no el cumplimiento de lo requerido, conteniendo los elementos que acrediten la subsanación del incumplimiento; por lo que, posteriormente tras la evaluación efectuada del documento presentado, al emitir el Acta de Infracción se ha determinado que la entrega del certificado de trabajo no fue acreditado en la etapa inspectiva, a pesar del plazo otorgado mediante la medida inspectiva de requerimiento para su cumplimiento. Siendo así, la autoridad instructora al emitir la Imputación de Cargos, entre otras infracciones imputadas, ha considerado lo referido a la entrega del certificado de trabajo, conforme los hechos constatados en el Acta de Infracción. iii. Posteriormente, en sus descargos a la Imputación de cargos, entre otros, incluye en el numeral 2.5 del escrito, una captura de imagen reducido del documento denominado “certificado de trabajo”, de la que se observa una firma diminuta; por lo que, la autoridad instructora valorando dicho documento señala que: solo se observa una firma simple sin consignar datos adicionales que permitan identificar quién suscribió la misma, concluyendo que no puede ampararse lo alegado en dicho extremo. iv. En relación a ello, la autoridad sancionadora de primera instancia, efectuando un nuevo análisis, de la copia del documento anexado en tamaño normal al escrito de descargos al informe final, referido al documento denominado “Certificado de Trabajo”, en aplicación del principio de verdad material, de la revisión efectuada de dicho documento, advierte que, se visualiza una firma que hace suponer que se trata de la firma del trabajador, en tanto corresponde a la firma plasmada en la denuncia del trabajador; por lo que, conforme al principio de presunción de veracidad y buena fe procedimental, han cumplido con presentar el cargo del certificado de trabajo con firma del trabajador, habiéndose presentado dicho cargo durante la etapa sancionadora, esto es, en la fecha de presentación del descargo
3 Notificada a la impugnante el 17 de agosto de 2022, véase folio 114 del expediente sancionador.
contra la imputación de cargos (17 de setiembre de 2021), aplicando así, la reducción de multa propuesta en el Acta de Infracción y el informe final, al treinta por ciento (30%), de conformidad con lo estipulado en el artículo 40 de la LGIT. v. Se precisa que, de la revisión de los actuados, contrario a lo alegado por la empresa, en el Acta de Infracción se ha determinado correctamente que a la fecha de su emisión, el entonces sujeto inspeccionado no acreditó la entrega del certificado de trabajo al trabajador; asimismo, advierte que la imputación de cargos fue emitida tomando en cuenta dicha constatación; por tanto, si bien en el informe final se ha mantenido la propuesta de sanción por dicho extremo, considerando que el certificado visualizado no acreditaba la entrega al trabajador; sin embargo, la autoridad sancionadora efectuando una nueva valoración respecto a la nueva copia del “Certificado de Trabajo” en el que consta la firma del extrabajador, se determinó correctamente que la obligación fue acreditada en fecha posterior a la notificación de la imputación de cargos. vi. Asimismo, se encuentra demostrada la infracción a la labor inspectiva, al no haber acreditado, en su oportunidad, el entonces sujeto inspeccionado la entrega del certificado de trabajo, habiendo presentado dicho documento sin la firma de recepción o cargo que acredite dicha entrega; por lo que, no se configura la subsanación voluntaria con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos. Por consiguiente, la segunda instancia considera que el pronunciamiento de la autoridad de primera instancia se encuentra debidamente motivada; toda vez que, expuso de forma suficiente las razones que justifican su decisión para considerar la comisión de la infracción, habiendo analizado cada uno de los argumentos de defensa señalados en el escrito de descargos y ha valorado el documento que acredita la entrega del certificado de trabajo en fecha posterior a la imputación de cargos, sin que se haya logrado acreditar que la entrega fue efectuada el 29 de enero de 2019, habiendo efectuado el correspondiente razonamiento lógico – jurídico. vii. Finalmente, advierte que, los cuestionamientos a la resolución de primera instancia son insubsistentes e incongruentes, concluyendo que la misma se encuentra arreglada a derecho, esto es, se encuentra debidamente motivada en cada uno de sus extremos y por ende no se encuentra razón o causa para declarar la nulidad de la misma, concluyendo que debe confirmar la resolución apelada en cada uno de sus extremos.
Con fecha 06 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1359- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001661- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 20 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE STEFANINI SAPIA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que STEFANINI SAPIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1359-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/9,971.70, por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 18 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la STEFANINI SAPIA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 06 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1359-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. No se interpreta de manera correcta los argumentos jurídicos y fácticos: La resolución impugnada no valora los documentos exhibidos en las actuaciones inspectivas, pese a que se exhibió el certificado de trabajo y no existió ninguna observación al respecto, tal como consta en el acta de actuaciones inspectivas de fecha 29 de enero de 2020, esto es, antes de la imputación de cargos que fue realizada el 10 de setiembre de 2021. No obstante, a pesar de tener una prueba objetiva de dicha presentación, se pretende desconocer el cumplimiento de la medida de requerimiento, de forma previa a la imputación de cargos; además, en el Acta de Infracción se señala que no han exhibido el certificado de trabajo, pese a que en la constancia de fecha 29 de enero de 2020 se consignó su exhibición. En ese sentido, las instancias previas no han valorado las evidencias presentadas, que acreditan el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento y que no es cierto que el certificado de trabajo se haya presentado con fecha posterior a la imputación de cargos; por lo que, se encuentran en el supuesto de eximente de responsabilidad de acuerdo al literal f) del artículo 257 del TUO de la LPAG.
ii. También, la resolución impugnada no fundamenta de acuerdo a derecho su decisión de confirmar la resolución de primera instancia, ni ha motivado correctamente el motivo por el cual no se ha valorado la documentación exhibida, conforme queda evidenciado en el punto 3.4 de la referida resolución: “(…) si bien consigna en la Constancia de actuaciones inspectivas de investigación obrante a folio 98 del expediente de inspección en el apartado de Documentación exhibida y/o revisada: Certificado de trabajo de (…), entre otros, ello solo acredita la recepción de la documentación presentada en dicha diligencia, mas no el cumplimiento de lo requerido ”. Por consiguiente, concluir que no han cumplido con la medida inspectiva de requerimiento, lo cual sí realizaron, constituye una evidente falta de motivación de la resolución impugnada, que transgrede su derecho al debido procedimiento; además, se pretende desconocer los hechos y documentos presentados y señalar un presunto incumplimiento, que no corresponde a la verdad de los hechos y pese a que lo han indicado a lo largo del procedimiento administrativo sancionador; por lo que, la resolución impugnada incurre en vicio. iii. Agrega que, la resolución impugnada no motiva de forma alguna por qué ha decidido hacer suyo lo indicado por la primera instancia, el informe final y el Acta de Infracción con respecto a que no se cumplió con la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, simplemente se limita a transcribir los supuestos incumplimientos cometidos, sin contrastar la información que han presentado a lo largo del procedimiento inpsectivo; en ese sentido, se contraviene su derecho a una debida motivación y a lo dispuesto sobre el contenido del Acta de Infracción en el artículo 54 del RLGIT. Así, si la autoridad instructora hubiese revisado y analizado conforme a ley el Acta de Infracción y contrastado su contenido con la información presentada por su parte, se hubiese podido advertir que no existe sustento fáctico ni jurídico para la imposición de las multas. En ese sentido, queda ratificado que se ha configurado una vulneración al derecho a la debida motivación, incurriendo en una motivación inexistente y en deficiencias en la motivación externa que nos genera indefensión y una transgresión a nuestro derecho al debido procedimiento; además de no haberse valorado sus argumentos al momento de resolver; por tanto, la resolución impugnada debe ser declarada nula.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción leve
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción leve en materia
de relaciones laborales tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Asimismo, por una (01) infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción LEVE, pues no son de competencia de este Tribunal.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento 6.7 Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración al debido procedimiento10, por lo
10 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los
que, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que
derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 530-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, como la Resolución de Intendencia Nº 1359-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG ni la supuesta infracción normativa por inaplicación del artículo 6 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador
se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la
evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos: “6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de las conductas cometidas por el sujeto inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el personal inspectivo le otorga al entonces sujeto inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento.
En el presente caso, al detectar los incumplimientos en materia sociolaboral detallados en los hechos constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo el 22 de enero de 2020, emite la medida inspectiva de requerimiento, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, con la cual le requirieron en el plazo de cuatro (04) días hábiles que el sujeto inspeccionado cumpla las siguientes acciones, conforme a la imagen:
Figura 01
De acuerdo con los hechos constatados del Acta de Infracción, la impugnante no presentó documentación que acredite el cumplimiento de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento, por lo que, no acreditó cumplimiento en materia de relaciones laborales; configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Asimismo, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 27450-2019-SUNAFIL/ILM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.
En consecuencia, el personal inspectivo ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, supuesto que ha ocurrido en autos.
Es pertinente precisar que el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento no se satisface con la mera presentación de documentación, sino que exige el acatamiento cabal del mandato contenido en dicha medida, en todos sus extremos y dentro del plazo establecido. La naturaleza coercitiva de la medida inspectiva impone al administrado la obligación de cumplir lo requerido de manera integral, oportuna y conforme a las especificaciones dispuestas por la autoridad inspectiva.
Conforme a los hechos constatados en el Acta de Infracción, si bien la impugnante presentó documentación, no logró acreditar el cumplimiento pleno de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, no se acreditó el cumplimiento de las obligaciones en materia de relaciones laborales, configurándose así la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT). Por tanto, corresponde confirmar la sanción impuesta por dicha infracción y desestimar los argumentos que pretenden cuestionar este extremo, toda vez que la parte estaba en la obligación legal de cumplir cabalmente con lo dispuesto por la autoridad inspectiva.
Sobre la base de lo antes expuesto, se advierte que, el Acta de Infracción no carece de su contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT13, concordante con el artículo 54 del RLGIT14. Es por ello que, acorde al principio de observación del debido proceso
" Artículo 46.- Contenido de las Actas de Infracción
Las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, reflejarán:
a) Los hechos constatados por el Inspector del Trabajo que motivaron el acta.
b) La calificación de la infracción que se impute, con expresión de la norma vulnerada.
c) La graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación.
d) En los supuestos de existencia de responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal.” " Artículo 54.- Contenido de las actas de infracción
El acta de infracción que se extienda debe poseer el siguiente contenido mínimo:
previsto en el artículo 44 de la LGIT, la decisión obtenida por la autoridad administrativa de trabajo se encuentra debidamente fundada en hecho y en derecho.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
a) Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. Idénticos datos de identificación se reflejarán para los sujetos que deban responder solidaria o subsidiariamente. En caso de obstrucción a la labor inspectiva o de empresas informales, se consignarán los datos que hayan podido constarse.
b) La autoridad competente para imponer sanción, con expresión de la norma que le atribuye su competencia.
c) Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta.
d) Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción.
e) La infracción o infracciones en las que se subsumen los hechos comprobados, los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal.
f) La sanción que se propone, su cuantificación y graduación, con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. De apreciarse la existencia de reincidencia en la comisión de una infracción, debe consignarse dicha circunstancia con su respectivo fundamento.
g) La responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico.
h) La identificación del inspector o de los inspectores de trabajo que extienden el acta de infracción con sus respectivas firmas.
i) La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.” N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditó la entrega del certificado de trabajo. Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT LEVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por STEFANINI SAPIA S.A., en contra la Resolución de Intendencia N° 1359-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4059-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°1359-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en la materia de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a STEFANINI SAPIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250604SDC- HR: 117052-2023
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