| Resolución N° | 0026-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 799-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Southern Perú Copper Corporation, Sucursal del Perú |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 867-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 17 de enero de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 799-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 150-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de febrero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. -Notificar la presente resolución a SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250115MCR – HR 204048-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 204-2021-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 044-2021-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de abril de 2021; en atención a la denuncia presentada por el señor José Miguel Sanabria López, para que se verifique la comunicación oportuna realizada a la aseguradora por parte del empleador, respecto de la enfermedad profesional contraída por el Covid-19 como consecuencia de realizar labores de Médico de emergencia en la Unidad Económica Administrativa Minera Cuajone.
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: Cobertura en salud; y, Cobertura en invalidez – sepelio). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1162-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1121-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 27 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 150-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de febrero de 2022, notificada el 03 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,480.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con las obligaciones relativas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo-SCTR, referidas a la comunicación a la aseguradora dentro del plazo de Ley – 48 horas o en un término mayor que sea razonable, atendiendo a las circunstancias, respecto a la enfermedad ocupacional o profesional diagnosticada al trabajador José Miguel Sanabria López, tipificada en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 23 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 150-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que se pretende sancionar argumentando que no se cumplió con justificar la demora en la comunicación, ni acreditar la recepción de la misma, basándose erróneamente en lo establecido por el numeral 25.3 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 003-98-SA. siendo que en este artículo se hace referencia a la obligación de comunicar a la aseguradora en caso de enfermedad profesional, el diagnóstico de la enfermedad profesional, mas no se pronuncia sobre algún tipo de obligación que pudiere tener el empleador respecto a obtener la confirmación de la comunicación efectuada. Así, presentaron pruebas de haber remitido oportunamente el Formato N° 1, dirigido a MAPFRE vía correo electrónico, quedando acreditada la obligación. Ahora bien, si la comunicación se efectuó fuera del plazo, fue debido a la Pandemia, y que muchos trámites se efectuaban de manera presencial, implementándose recién la atención virtual, lo que ocasiona retrasos. Asimismo, se señala que no acreditaron el envío al haber un error en la dirección de correo electrónico; sin embargo, la exigencia de acreditar la recepción de la empresa aseguradora no se ajusta a derecho, vulnerándose el principio de presunción de inocencia, debiendo respetarse los principios de verdad material y veracidad. ii. Alegan que la autoridad se basa en conjeturas al señalar que existió un supuesto error en la comunicación efectuada a la aseguradora, no aportando ninguna prueba que haya aportado para comprobar si efectivamente este supuesto error en el correo se
habría materializado, limitándose a invalidar la comunicación. Señalan que la remisión de la información respecto de la enfermedad del doctor José Miguel Sanabria López, sí se envió a un correo diferente al que figura en el Formato N° 01, aun así, este domicilio electrónico es válido, pues la dirección existe, lo cual se acredita con la captura de pantalla que adjuntan, donde claramente se observa en la sección de contacto por email el dominio @mapfre.com.pe. Al respecto, señalan que los hechos deben ser verificados antes que la autoridad tome una decisión en el caso concreto, cumpliendo con su deber de verificar los hechos que motivan su decisión, de lo contrario sería una clara vulneración al debido procedimiento. iii. Sostienen que la administración pretende imponer infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y adicionalmente por no haber cumplido con la medida de requerimiento, la cual se emitió sin observar el principio de razonabilidad, pretendiendo sancionador con multas administrativas distintas a las cuales se originaron una misma conducta, vulnerando el principio de non bis in ídem. Sobre todo, cuando señalaron que no contaban con una documentación distinta al correo electrónico enviado a la empresa aseguradora que respaldaba la comunicación. Sin embargo, se emitió la medida de requerimiento exigiendo la presentación del documento distinto cuando no se tenía ningún tipo de obligación legal de obtener confirmación o acuse de recibido, siendo la norma clara pues versa únicamente sobre la obligación de comunicar el diagnóstico de la enfermedad profesional. Igualmente, el Tribunal de Fiscalización Laboral, ha señalado en la Resolución N° 018-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que el administrado tiene derecho a resistirse de un requerimiento cuando este vulnera el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT. Por lo que, no estaban obligados a cumplir con la medida de requerimiento, pues fue emitida sin respetar el principio de legalidad, de lo contrario sería una herramienta punitiva y vulneraría el principio de culpabilidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Acerca de que la norma no señala expresamente que se deba acreditar la recepción de la comunicación a la aseguradora, es importante mencionar que siendo una obligación de la inspeccionada contenida en el numeral 25.3 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 003-98-SA, Normas Técnicas del Seguro Complementario de Riesgo, el comunicar por escrito dentro del plazo de 48 horas o en un termino mayor razonable, el diagnóstico de la enfermedad detectada al trabajador José Miguel Sanabria López, debía de contar con la documentación que demuestre que efectivamente cumplió con su obligación. Sobre todo, si se verifica que el correo
2 Notificada a la impugnante el 30 de mayo de 2022. Véase folio 58 del expediente sancionador.
electrónico que remitió la inspeccionada fue enviado a dirección distinta a la que se indica en el referido Formato N° 1, el mismo que fue elaborado por la propia aseguradora señalando expresamente el contacto de la oficina donde se debía enviar la referida comunicación, no siendo suficiente el indicar que se envió al mismo dominio, y por eso estuvo bien enviado, ya que se debió dirigir a la oficina correspondiente, creando incertidumbre de si la comunicación finalmente llego a su destino. ii. Asimismo, la inspeccionada no ofreció ninguna prueba ni explicó de qué manera el Covid-19 fue la causa de su demora, afirmando ello de manera general, pues como se advierte transcurrió el tiempo en exceso desde que se detectó que el doctor José Miguel Sanabria López padecía del COVID-19, hasta que finalmente se habría supuestamente comunicado a la aseguradora. iii. Sobre la vulneración del principio de no bis in ídem, se debe tener en cuenta lo señalado en el inciso 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en tanto que, respecto a la identidad de hechos, en las infracciones imputadas, los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada son distintos, toda vez que los incumplimientos a las normas sociolaborales son conductas que ocurren con anterioridad a las actuaciones inspectivas, mientras que el incumplimiento a la medida de requerimiento ocurre con posterioridad, con ocasión a la verificación de las infracciones; por lo que, no existe identidad de hecho al tratarse de conductas diferenciadas. iv. Por otro lado, respecto a la identidad de fundamentos, se tiene que, los bienes tutelados son distintos; por cuanto las sanciones por incumplimiento a las normas sociolaborales protegen bienes jurídicos relacionados con la posición de desventaja que tiene el trabajador en la relación laboral, empero la sanción por incumplimiento a la medida de requerimiento protege la colaboración con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado la inspección del trabajo.
Con fecha 20 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 867- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000675-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Southern Peru Copper Corporation, Sucursal Del Peru
De la revisión de los actuados, se ha identificado SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,480.00, por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 31 de mayo de 2022.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 20 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:
i. Invocan los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en la medida que constituyen un límite a la potestad sancionadora que garantiza que la medida impuesta guarde concordancia con los hechos, lo que implica que la autoridad luego de haber comprobado objetivamente la comisión del incumplimiento imputado deba elegir la sanción que resulte menos gravosa para el administrado. ii. Asimismo, el principio de legalidad, por el cual se establece que la autoridad solo puede actuar o utilizar sus potestades en materias que le hayan sido previamente encargadas por alguna norma jurídica y en los términos indicados en esta, así lo ha dicho el Tribunal Constitucional e incluso el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. iii. Alegan que se han inaplicado lo numerales 3 y 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en tanto que, la autoridad de manera arbitraria emitió la medida de requerimiento de fecha 19 de abril de 2021, pues esta no cumple con la naturaleza jurídica prevista. iv. Refieren que se les impone de forma gravosa una multa administrativa por haber incurrido en infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, y adicionalmente la administración pretende que se imponga una segunda multa por no haber cumplido con la medida de requerimiento, la cual se emitió sin observar el principio de razonabilidad. v. Sostienen que desde el inicio del procedimiento inspectivo señalaron que no contaban con una documentación distinta al correo electrónico enviado a la empresa aseguradora Mapfre, que respaldara la comunicación respecto a la enfermedad ocupacional o profesional diagnosticada al trabajador José Miguel Sanabria López, que se efectuó en cumplimiento del numeral 25.3 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 003-98-SA, relativa al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo-SCTR, que dicho sea de paso, no comprende de forma alguna, el hecho de obtener comunicaciones o un acuse de recibido. vi. Sin embargo, manifiestan que, como puede apreciarse del requerimiento, este carece de todo razonamiento, pues les exige que retrocedan el tiempo y/o
inventen un documento, pues les pide en tiempo pasado “acreditar con documento idóneo la comunicación que realizó”. Evidentemente, ello implicaría la presentación de un documento distinto y del que se tenía certeza, no contaban, pues como señalaron, como empresa empleadora no tienen ningún tipo de obligación legal de obtener confirmación o un acuse de recibido de la comunicación efectuada a la aseguradora; la norma es clara al respecto, pues el numeral 25.3 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 003-98-SA, versa únicamente sobre la obligación de comunicar a la aseguradora en caso de enfermedad profesional, el diagnóstico de la enfermedad profesional o la ocurrencia que la evidencie. vii. Consideran que la medida inspectiva de requerimiento, no buscada que se presente un nuevo documento a la aseguradora, comunicando la enfermedad ocupacional; sino que pretendía que acrediten, con documento distinto la comunicación a la aseguradora, lo que resulta materialmente imposible, pues no podrían retroceder el tiempo para considerar otra forma de comunicación de la enfermedad ocupacional a la aseguradora, y si pudiera no podrían presentar documento distinto al correo electrónico que remitieron con los formatos aprobados por la aseguradora para la comunicación de la enfermedad ocupacional, pues estos fueron los medios que por la ocurrencia de la pandemia la empresa aseguradora estableció como canales de comunicación. viii. Invocan la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral, referida al principio de razonabilidad. ix. Precisan que la emisión de la medida de requerimiento representa a todas luces una actuación por demás ilegal por parte del Inspector de Trabajo, pues esta situación no solo es irrazonable, sino que, además convierte a la Inspección del Trabajo en una herramienta punitiva que, lejos de orientar hacia el mejor cumplimiento de las normas laborales, lo único que busca es sancionar desmedidamente a los administrados, hecho que, desnaturaliza la verdadera función de esta institución. x. Asimismo, invocan la Resolución N° 145-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitida por el Tribunal, en la cual establece que el administrado tiene derecho a resistirse a un requerimiento cuando viole el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; en consecuencia, no estaban obligados a cumplir con la medida de requerimiento, pues fue emitida sin respetar el principio de legalidad, deviniendo en una actuación por demás arbitraria por parte del Inspector de Trabajo. xi. Refieren que, en aplicación al principio de culpabilidad, el incumplimiento de la medida de requerimiento no obedece a una conducta atribuible al administrado; en el presente caso únicamente correspondía determinar la existencia de las conductas infractoras, si es que las hay, y proponer las sanciones por tales conductas. xii. Por último, sostienen que, emitir una medida de requerimiento teniendo conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de esta y vulnera el principio de culpabilidad, por tanto, señalan que, no habrían incurrido en la infracción a la labor inspectiva, como se pretende hacer creer.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los precedentes administrativos de observancia obligatoria
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como
son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).
De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017- TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).
Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.
En ese sentido, el análisis del presente recurso de revisión se circunscribirá únicamente a la medida inspectiva de requerimiento, infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir
imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”9:
Figura 1: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de abril de 2021 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:
9 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura 2:
Debiendo acreditar con documentación idónea el levantamiento de la observación indicada en los hechos verificados, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que el requerimiento, carece de todo razonamiento, pues les exige que retrocedan el tiempo y/o inventen un documento, en tanto que, les pide en tiempo pasado “acreditar con documento idóneo la comunicación que realizaron”, lo que resulta materialmente imposible, pues no podrían retroceder el tiempo para considerar otra forma de comunicación de la enfermedad ocupacional a la aseguradora, y si pudieran, no podrían presentar documento distinto al correo electrónico que remitieron con los formatos aprobados por la aseguradora para la comunicación de la enfermedad ocupacional. En consecuencia, no estaban obligados a cumplir con la medida de requerimiento, pues fue emitida sin respetar el principio de legalidad, deviniendo en una actuación por demás arbitraria por parte del Inspector de Trabajo, para lo cual invocan las Resoluciones N° 018-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala y, N° 145-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
Sobre el particular, esta Sala observa que el mandato referido a “acreditar con documento idóneo la comunicación que realizó la inspeccionada a la compañía aseguradora MAPFRE con respecto a la enfermedad ocupacional o profesional del trabajador JOSÉ MIGUEL SANABRIA LÓPEZ, incluyendo el cargo de la recepción de la notificación por parte de la aseguradora de forma indubitable y fehaciente”, contenido en la medida inspectiva de requerimiento no está destinado a revertir los “efectos de la ilegalidad de la conducta cometida”, en la medida que se evidencia que el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma. Más aún si se propone sanción por la misma, siendo que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo, en razón que se requiere que acredite con documento idóneo la comunicación que realizó la inspeccionada a la compañía aseguradora MAPFRE con respecto a la enfermedad ocupacional o profesional del
trabajador José Miguel Sanabria López, incluyendo el cargo de la recepción de la notificación por parte de la aseguradora de forma indubitable y fehaciente que, conforme ha sido señalado por la impugnante desde el inicio de las actuaciones inspectivas, no contaban con el documento; máxime si en mérito a lo dispuesto por el numeral 25.3 del artículo 25 del Decreto Supremo N° 003-98-SA - “Aprueban Normas Técnicas del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo”, “En caso de enfermedad profesional, “LA ENTIDAD EMPLEADORA”, comunicará por escrito dentro del plazo de 48 horas, o en un término mayor que sea razonable atendiendo a las circunstancias, el diagnóstico de la enfermedad profesional o la ocurrencia que la evidencia, lo que ocurra primero” (énfasis añadido). En tal sentido, al no haberse dejado constancia respecto de la comunicación que debió realizar la inspeccionada a la compañía aseguradora MAPFRE con respecto a la enfermedad ocupacional o profesional del trabajador José Miguel Sanabria López, dentro del plazo correspondiente, se configura en una infracción insubsanable, ya que no podría ser revertido en el tiempo.
En ese contexto, se debe precisar que, la medida inspectiva de requerimiento sólo debe ser emitida cuando se compruebe la infracción y que esta pueda ser subsanada, de lo contrario, correspondía que el inspector comisionado proponga sanción en el Acta de infracción, únicamente, por el incumplimiento de la infracción comprobada.
Por tanto, se evidencia que no corresponde a un juicio de adecuación y a la finalidad que se persigue en el desarrollo de la fiscalización; además, se presenta el inconveniente al establecerse el requerimiento, en razón que la Administración no cumple con los parámetros de razonabilidad, terminando por exigir un comportamiento esperable del empleador, en tanto que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo. Por tanto, se evidencia que la medida inspectiva de requerimiento debió ser razonable e idónea, para que el sujeto inspeccionado cumpla con adoptar las medidas necesarias para enmendar el incumplimiento advertido.
Por estas consideraciones, se acogen los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, por transgredir el principio de razonabilidad al momento de su emisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad
Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:
“las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).
En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG10. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa se realiza el juicio valorativo respectivo y se aplican los artículos pertinentes del marco normativo establecido. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto. Por tanto, corresponde a esta sala desestimar el recurso en este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con las obligaciones relativas al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo-SCTR, referidas a la comunicación a la aseguradora dentro del plazo de Ley – 48 horas o en un término mayor que sea razonable, atendiendo a las circunstancias, respecto a la enfermedad ocupacional o profesional diagnosticada al trabajador José Miguel Sanabria López. Numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
10 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG: “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 799-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 150-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 01 de febrero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 867-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. -Notificar la presente resolución a SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250115MCR – HR 204048-2020
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