| Resolución N° | 0189-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 283-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Sodexo Perú S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1298-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 28 de febrero de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SODEXO PERÚ S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 283-2020-SUNAFIL/ILM, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al SODEXO PERÚ S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 19576-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4418-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.
Mediante Imputación de cargos N° 160-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de enero de 2020, notificada el 16 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de Control de Asistencia (Sub materia: incluye todas), Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Horas extras). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 892-2020- SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de octubre de 2020, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 678-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 18 de diciembre de 2020, notificada el 21 de diciembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 28,350.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con registro de control de asistencia por el periodo comprendido febrero a diciembre de 2018, afectando a 43 trabajadores, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 04 de enero de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 678-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. La resolución apelada incurre en un grave error al afirmar que la inspeccionada habría incurrido en una infracción muy grave en perjuicio de 43 de trabajadores por vulnerar las normas que regulan el registro de control de asistencia, sin especificar los fundamentos de hecho que llevaron al inspector a esa conclusión y sin analizar los medios probatorios que obran en autos; dichos errores también fueron cometidos en el Informe Final y en el Acta de Infracción, los cuales fueron emitidos sin realizar un análisis pormenorizado de los hechos y pruebas que obran en autos.
ii. La resolución apelada no señala porqué considera que la inspeccionada habría cometido la falta, más aún si en su contenido afirma que existe una denuncia policial de pérdida de documentos, y no existe una norma legal que así lo indique o si el momento en que una empresa se da cuenta de que perdió documentos la inhabilita para denunciar, asimismo, no se ha considerado el principio de presunción de licitud, que indica que el inspector debe presumir que los administrados actúan apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia de lo contrario, y en efecto, dentro del procedimiento no existe tal evidencia, incluso obra en autos el pago de horas extras efectuado en virtud de dicho registro; en ese sentido, no existe sustento lógico o jurídico que sostenga las afirmaciones sobre el incumplimiento de obligaciones por el que se pretende multar, evidenciando la vulneración a su derecho a la defensa, deviniendo en nulo el pronunciamiento.
iii. Erróneamente se afirma que la infracción cometida es insubsanable, a pesar de tener conocimiento de que los registros solicitados estaban perdidos, lo que configura una vulneración al debido procedimiento, pues la sanción está sostenida únicamente en la demora en la interposición de la denuncia de pérdida de documentos; por lo que, es relevante que el superior jerárquico, a diferencia de la errónea apreciación del inspector, constate que el personal destacado en la fábrica Nestle sí registraba su asistencia en el control que llevaba la inspeccionada, cumpliéndose con las pautas legales establecidas.
iv. Existen indicios suficientes para suponer la existencia del registro peticionado, pues sirvió como sustento para el pago de horas extras y obra un documento con su
declaración ante un órgano público (Policía Nacional) que reafirma su existencia; por lo que, es evidente que el inspector comisionado no valoró los sucedáneos de prueba presentados por la inspeccionada y de forma arbitraria procedió a multarlos.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de agosto de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada está obligado a tener un registro permanente de control de asistencia de sus trabajadores, considerando la importancia de ésta, pues sirve, entre otros aspectos, para verificar las labores en sobretiempo que realizan los trabajadores, como resultado de ello éstos sean remunerados por los empleadores conforme a ley, el mencionado registro de control de asistencia, debe ser llenado de manera personal por el personal destacado a la empresa usuaria, además, debe contener los requisitos que se establecen en el artículo 2 del mencionado dispositivo legal, lo que no ha ocurrido en el presente caso.
ii. En cuanto a la denuncia policial y las boletas de pago del 2018, denominados por la inspeccionada como sucedáneos, indicios o presunciones que harían colegir el cumplimiento de la obligación sancionada, cabe precisar respecto a la denuncia policial de perdida de documentos y la demora en la interposición de la misma, que este Despacho coincide con la autoridad de primera instancia en que el mencionado documento no exime a la inspeccionada de contar con el registro de control de asistencia de febrero a diciembre de 2018, así como no justifica con suficiencia la pérdida del mismo, toda vez que, la denuncia policial fue interpuesta el 21 de octubre de 2019, fecha en la que el registro de control de asistencia se había requerido a la inspeccionada hasta en 3 oportunidades, en cuanto a las boletas de pago del 2018, como bien ha señalado el personal inspectivo en el numeral 4.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción, se aprecia el pago de horas extras en las boletas presentadas, sin embargo, el hecho de que la inspeccionada no haya presentado el registro de control de asistencia, no hace posible verificar que el pago realizado en las boletas de pago por el referido concepto se encuentren conforme a ley.
iii. Tanto la autoridad instructora como la sancionadora, valoraron de manera adecuada y oportuna los medios probatorios presentados por la inspeccionada, los cuales no enervan en modo alguno el incumplimiento verificado por el personal inspectivo, por lo que, corresponde desestimar lo esgrimido por la inspeccionada.
2 Notificada a la inspeccionada el 19 de agosto de 2021.
iv. No se ha configurado ninguna causal de nulidad previstas en el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, que invaliden el procedimiento sancionador, en ese sentido, no puede acusarse que la resolución apelada adolezca de falta de motivación o vulnere el debido procedimiento, derecho a la defensa y los principios de presunción de licitud y veracidad; correspondiendo confirmar la resolución venida en grado.
Con fecha 08 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001919- 2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL SODEXO PERÚ S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SODEXO PERÚ S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 28,350.00, por la comisión entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia sociolaboral, prevista en el numeral 25.19 del artículo 25 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 20 de agosto de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SODEXO PERÚ S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 08 de setiembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, señalando que:
- Se ha interpretado erróneamente el artículo N° 1 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, sin considerar que, el único factor discrepante de la entidad para calificar como “inexistente” nuestro Registro son factores externos (pérdida del mismo) por un periodo de 11 meses, sin embargo, si se entregó todos los otros periodos peticionados acreditándose el correcto pago de horas extras a favor de TODOS nuestros trabajadores.
- Si no se hubiese efectuado el pago de horas extras de acuerdo con lo registrado por nuestros trabajadores en el control de asistencia, ellos hubiesen efectuado los reclamos correspondientes. Sin embargo, no contamos con ningún reclamo de ese tipo, por lo que resulta evidente que el pago de horas extras del personal destacado en la fábrica de Nestlé en el año 2018 fue acorde al registro de asistencia que ellos efectivamente registraron; en tal sentido, no existe duda que nuestra representada ha cumplido con la obligación de llenado de registro de asistencias, de conformidad con las normas
- No se valoró adecuadamente los documentos (denuncia de pérdida de documentos y boletas de pago de todos los supuestos trabajadores afectados) que acreditan el cumplimiento de todas las obligaciones en materia de registros de asistencia y no efectuaron un análisis sobre porque estos documentos no serían los idóneos.
- Se ha vulnerado indubitablemente nuestro derecho fundamental de motivación de resoluciones, quedando en evidencia que no existe un análisis lógico-jurídico que lleve al Intendente a cargo a la imposición de las multas que hemos desvirtuado a través del presente escrito, por lo que la Resolución de Intendencia debe ser declarada nula.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el registro de control de asistencia
El Decreto Supremo N° 004-2006-TR, relativo a las Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, en su artículo 1 referente al ámbito, precisa lo siguiente:
“Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas”.
Asimismo, en el artículo 3 del mismo dispositivo legal, se establece que:
“El control de asistencia puede ser llevado en soporte físico o digital, adoptándose medidas de seguridad que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En el lugar del centro de trabajo donde se establezca el control de asistencia debe exhibirse a todos los trabajadores, de manera permanente, el horario de trabajo vigente, la duración del tiempo de refrigerio, y los tiempos de tolerancia, de ser el caso.”
La finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Debiendo, para dicho efecto, contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo.”8
8 Artículo 2 del Decreto Supremo N° 004- 2006-TR
En el presente caso, se atribuye a la impugnante el hecho de no haber implementado el registro de control de asistencia, infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.
Al respecto, la impugnante incide nuevamente en los mismos alegatos ya expuestos en su recurso de apelación, los mismos que fueron atendidos y absueltos en la resolución impugnada, haciéndose constar allí razones con los que esta Sala concuerda. Sin perjuicio de ello, se verificará los medios probatorios que sustentan la decisión de la autoridad administrativa.
En tal sentido, de las actuaciones se verifica que ha quedado acreditada la existencia de vínculo laboral sujeto al régimen laboral privado (Decreto Legislativo N° 728), por lo que la impugnante se encontraba en la obligación de contar con registro de control de asistencia en cumplimiento de las formalidades establecidas en el Decreto Supremo N° 004-2006-TR respecto a los 43 trabajadores destacados en la fábrica Nestlé9.
Sin embargo, tal como se precisa del punto 4.3 de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó contar con el registro de control de asistencia de los meses de febrero a diciembre de 2018, exhibiendo una denuncia policial de fecha 21 de octubre de 201910, respecto a la perdida de dos (02) files que contenían el registro de asistencia del personal bajo su cargo de las labores de limpieza y mantenimiento (aproximadamente 80 colaboradores); no obstante, la denuncia policial no constituye un medio probatorio idóneo o suficiente que permita confiablemente corroborar lo declarado por la impugnante, puesto que, la denuncia policial por la pérdida de los registros de control y asistencia fue efectuada con fecha 21 de octubre de 2019, fecha a la cual ya se había requerido la documentación en tres oportunidades a la impugnante la presentación de los registros, mediante requerimiento de comparecencia de fecha 25 de setiembre de 2019, 09 y 16 de octubre de 2019; por lo que dicha denuncia policial por sí sola no acredita que la impugnante haya implementado conforme a ley el registro de control y asistencia durante el periodo febrero a diciembre 2018; teniendo en cuenta que la fe que merece el contenido de este documento (denuncia policial) no implica afirmar la veracidad de lo declarado por la impugnante, sino solo la constancia de lo declarado en la denuncia.
Unido a esto, resulta necesario precisar que la impugnante tiene como obligación conservar el registro de asistencia hasta por cinco (05) años después de ser generados11 y adoptar todas medidas de seguridad que eviten su pérdida, por lo que, la denuncia policial no resulta idónea ni suficiente para desvirtuar la infracción cometida por la impugnante.
En cuanto a las boletas de pago del 2018 exhibidas por la impugnante durante las actuaciones inspectivas, la autoridad inspectiva ha determinado en el punto 4.4 de los hechos constados del acta de infracción, que si bien se aprecia el pago de horas extras, éstas no pueden ser verificadas a fin de determinar si el pago se ha realizado conforme a ley, puesto que no se cuenta con el registro de control y asistencia para verificar su determinación, más aún cuando el presente procedimiento no está destinado a detectar incumplimiento de pago de las horas extras, por lo que las boletas de pago no
9 Véase cuadro consignado en el punto 4.4 de los hechos constatados del acta de infracción – foja 2 del expediente sancionador. 10 Véase foja 87 del expediente de actuaciones inspectivas 11 Artículo 6 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, modificado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 011-2006- TR, publicado el 06 junio 2006
son un medio probatorio fehaciente que permita colegir que la impugnante contaba con el registro de control de asistencia conforme a ley.
Por estos motivos, habiéndose acreditado que la impugnante no contaba con dicho registro, se ha incurrido en la infracción imputada.
Respecto al extremo de la falta de motivación y valoración probatoria, debemos señalar que, el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. Así, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia
12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material anteriormente citado.
Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí13, se ha expresado lo siguiente:
“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”14 (énfasis añadido).
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contrarias al ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. Este comportamiento es consistente con una alta consideración del derecho fundamental a probar.
En ese entendido, de la revisión de la resolución emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, se verifica que se ha efectuado la fundamentación de todos los extremos alegados por la impugnante (considerandos 3.5 a 3.9 de la resolución impugnada) constatándose que se ha efectuado la valoración de los medios
13 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 14 El subrayado no es del original.
probatorios aportados, así como su fundamentación. Por lo que, no se verifica la vulneración de los principios, ni derechos invocados.
Respecto a la nulidad deducida por la impugnante; debe ser desestimada porque no acreditó que la instancia de mérito haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG., habiéndose verificado que la resolución ha sido emitida conforme a los principios que rige el procedimiento administrativo sancionador, no habiéndose evidenciado transgresión al principio de divida motivación, al haberse valorado debidamente los medios probatorios como la alegado por la impúgnate, no correspondiendo acoger la nulidad alegada por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente es pertinente indicar, de modo informativo, que la multa subsistente en el presente procedimiento administrativo sancionador sería la siguiente:
N ° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta Relaciones laborales No contar con el registro de control de asistencia por el periodo comprendido de febrero a diciembre de 2018, respecto de 43 trabajadores. Numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE S/. 28,350.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SODEXO PERÚ S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 283-2020-SUNAFIL/ILM, por las consideraciones expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1298-2021-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al SODEXO PERÚ S.A.C. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.