Sociedad Minera Cerró Verde S.A.A — Res. 423-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de gestión de seguridad en las empresas (Submateria: incluye todas), Identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER (Submateria: prevención de riesgos). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber realizado una Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medidas de Control conforme a ley, toda vez que omitió con señalar si las actividades identificadas son rutinarias o no rutinarias, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 112,316.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar la adopción de medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo, frente a la exposición del riesgo del COVID-19, conforme a ley, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 225,879.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de junio de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 225,879.00.

i. La falta de competencia de Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL para fiscalizar el contenido del Plan de Vigilancia, Prevención y Control del COVID-19 – PVPC-COVID 19. La autoridad de primera instancia sostuvo que Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud – CENSOPAS tiene la competencia para el llenado completo de los campos obligatorios del registro de SISCOVID-19 del Ministerio de Salud; sin embargo, considera que es una interpretación antojadiza de la norma pues el artículo 3 de la Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA, la cual señala que durante la fiscalización posterior, CENSOPAS verifica que la información vinculada con la seguridad de los trabajadores sea auténtica y se encuentre conforme a la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA (vigente al momento de la fiscalización). En ese sentido, la facultad de CENSOPAS legalmente reconocida consiste en la fiscalización posterior para efectuar la

verificación del contenido del PVPC-COVID-19 y no menciona en ninguno de sus artículos que se trate del llenado del registro; además, resaltan que la competencia del CENSOPAS es exclusiva y no compartida, así las SUNAFIL carece de competencia para fiscalizar un documento que es revisado como parte de un procedimiento de fiscalización posterior. Así las cosas, CENSOPAS es responsable de la revisión del documento y SUNAFIL de la verificación práctica de la implementación del documento, para fiscalizar que los empleadores adoptan las medidas preventivas exigidas por ley; por lo que, no puede fiscalizar aspectos formales del PVPC-COVID- 19, cuya competencia ha sido delegada única y exclusivamente al CENSOPAS; por tanto, el procedimiento debe ser declarado nulo. ii. Se afecta el principio de tipicidad en la medida en que la autoridad de primera instancia sanciona por el presunto incumplimiento de obligaciones que no se encuentran establecidas en ninguna norma. A mayor abundamiento, se cuestiona que el PVPC-COVID-19 no precisó en qué lugar se realizará la prueba serológica; sin embargo, la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA, la Resolución Ministerial N° 128-2020-MINEM y su modificatoria contenida en la Resolución Ministerial N° 135- 2020-MINEM no establecen la obligación del empleador de señalar el lugar, dado que estas normas establecen en qué supuestos de deberá efectuar dicha prueba de acuerdo con la calificación del nivel de riesgo de exposición del puesto de trabajo. También, con relación a la observación de que el PVPC-COVID-19 no habría señalado quién y cómo se realiza la charla informativa, además de que la misma se debe efectuar antes de abordar los vehículos, se tiene que, no se encuentra establecida como obligación en la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA, la Resolución Ministerial N° 128-2020-MINEM y su modificatoria contenida en la Resolución Ministerial N° 135-2020-MINEM. Precisa que no es posible remitir información relativa a la evaluación de sintomatología o control de temperatura, toda vez que, es calificada como datos sensibles por la Ley N° 29733, Ley de Protección de Datos Personales y su Reglamento, requiriéndose el consentimiento de los titulares de la información para proceder a entregarla a la autoridad administrativa de trabajo. Por otro lado, pese a que se validaron 52 documentos denominados “Lista de Asistencia” de los meses de junio y julio de 2020, cuyo nombre de la capacitación es “Fundamentos COVID-19”, se le considera como que no se evidencia que se haya brindado la información relativa a las medidas de prevención con relación al COVID- 19; por lo que, resulta ser ilógico ajena a la realidad; también, se cuestiona que no se habría evidenciado el momento en que se realizó, sin tomar en consideración que en el propio formato de capacitación se consignó que se llevaron a cabo, por ejemplo, en la “Casa Santa Luisa”, es decir, eran realizados en la casa de retiro, previo al traslado de los trabajadores en las unidades de transporte. iii. También, con relación a que no se tomaron en cuenta las medidas preventivas adoptadas para la vigilancia de los factores disergonómicos y psicosociales respecto del control preventivo de la salud mental que derivan de efectuar labores con

exposición a la COVID-19, consideran que se ha realizado una interpretación errónea de los acápites 7.2.7.7 y 7.2.7.8 de la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA, pues se anula la posibilidad de que sean regulados en otros documentos internos; además y sin que medie justificación alguna, se califican como insuficientes los mecanismos de vigilancia. Por ejemplo, indica que, implementó un sistema denominado “Yo Reporto”, así como un servicio de consultoría psicológica a favor de todos sus trabajadores; por lo que, no entiende bajo qué lógica se pretende cuestionar que el PVPC-COVID-19 no contenga estas disposiciones si la empresa acreditó su implementación con documentos y plataformas alternativos, lo cual no se encuentra prohibido porque no se establece la necesidad de considerar características particulares y específicas sobre la vigilancia de ergonomía o salud mental, siendo que son también son monitoreadas como parte del sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo de forma integral. iv. Agrega que, las pruebas de descarte COVID-19 para los trabajadores que se encuentren bajo el régimen de rotación en instalaciones auxiliares acondicionadas en el asiento minero, a la fecha de la inspección, se realizaban en hospedajes externos al asiento minero, que contaba con todas las condiciones para la toma adecuada de la prueba de descarte y la realización de la evaluación clínica; también, en dichos lugares se brindaba la charla informativa correspondiente, la cual es breve, pues no se solicita que se consigne cómo será realizada ni mucho menos quién lo podrá realizar; por lo que, no es posible exigir que se consigne expresamente el lugar donde se realizarían las pruebas, debido a que éste puede variar, lo que provocaría innumerables versiones del PVPC-COVID-19, así como carga excesiva razonable, es decir, no solo debería enviarla para su aprobación, sino que debería comunicar cada versión nueva a los trabajadores, sin tener que considerarse que los trabajadores no se encontraban informados sobre el procedimiento de realización de pruebas de descarte, siendo que la programación de las pruebas se realizaba a través de los asistentes administrativos en el Sistema DLS, según la programación de turnos, quedando acreditado que la empresa contaba con la documentación de un procedimiento que regula la programación de pruebas serológicas. v. Con relación a la imposición de multa por no contar con un IPERC, manifiesta que, el supuesto incumplimiento no ha sido correctamente tipificado en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT; toda vez que, el incumplimiento radica en no haberse consignado si las actividades descritas son rutinarias o no rutinarias, siendo que dicho incumplimiento no invalida la matriz IPERC con la que cuenta, a lo mucho se podrá considerar que no se encuentra completo, pero bajo ningún supuesto se puede negar su existencia; por tanto, existe una vulneración al principio de tipicidad, debiéndose declarase la nulidad. También, advierte que el artículo 77 del RLGIT ha sido interpretado erróneamente por la autoridad de primera instancia, pues reconoce que la matriz IPERC contempla la identificación de peligros y riesgos para las actividades de los puestos de trabajo, pero exige que se clasifique las actividades como rutinarias y no rutinarias, lo que no es requerido por la normativa citada, bastando que el empleador sea diligente y contemple todas las actividades, sean rutinarias o no rutinarias, sin requerirse que también se plasme la clasificación en esta matriz; por tanto, se contradice el principio de razonabilidad. Cabe preciar que, por las actividades de la impugnante que realiza actividades dentro del rubro de la minería, le es aplicable la reglamentación sectorial en materia de seguridad y salud en el trabajo, siendo que la impugnante ha cumplido con las disposiciones de la norma sectorial especifica, que regula mayor detalle en esta materia, pues al existir una norma general y una especial sobre la misma materia, existirán algunas disposiciones que deberán leerse de forma coordinada, no habiendo la indicación

expresa de si la actividad es rutinaria o no; por lo que, de esa manera es que elaboraron válidamente la matriz IPER.

vi. En cuanto al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la impugnante ha cumplido con las obligaciones relacionadas en materia de IPERC y PVPC-CPVID_19; razón por la cual nunca debió ser emitida; además, se deberá emitir siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normativa legal.

i. En el marco de sus competencias de supervisión, fiscalización y sanción respecto del ordenamiento jurídico sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, la SUNAFIL se encuentra facultado a revisar el plan que fue registrado ante el Instituto Nacional de Salud, a través de CESOPAS, a efectos de contribuir con la prevención del contagio del COVID-19 en el ámbito laboral, conforme el numeral 7.1.6 de la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA. En el presente caso, la fiscalización se ha circunscrito a revisar el plan, es decir, si se han adoptado las medidas de prevención frente al riesgo de exposición al COVID-19; muy por el contrario, o ha sido a efectos de disponer la suspensión o cancelación del registro y, por ende, de la autorización de la reanudación de las actividades económicas de la inspeccionada, siendo que esto último le corresponde a CENSOPAS. ii. La infracción consiste en no haberse adoptado las medidas de prevención frente al riesgo de exposición a la COVID-19 en el plan de vigilancia, prevención y control de la COVID-19, conforme el punto 4.5 de los hechos constatados del Acta de Infracción. Con relación a las observaciones planteadas en torno a la ifnracción antes descrita se tiene lo siguiente: a) Sobre los trabajadores que desplazan diariamente y que pernoctan en la unidad minera, no se precisó en el plan u otro documento cómo es que se llevará a cabo la evaluación física presencial diaria, cómo es la toma de temperatura y la evaluación clínica de sintomatología antes de abordar las unidades vehiculares de transporte, lo cual impide conocer el procedimiento de las pruebas obligatorias; b) Sobre la charla informativa, se tiene que, pese a la documentación presentada de 52 documentos denominados “Lista de Asistencia”, ello no levanta la observación advertida porque se debió consignar en el plan quién y cómo se llevará a cabo la charla informativa previo al abordaje al transporte para el traslado a la unidad minera; asimismo, del tema consignado en las listas asistencia no se podría colegir con certeza, que se haya brindado la información referida a las medidas de prevención con relación al COVID-19 y; c) Sobre la medidas preventivas acordes a la

2 Notificada a la impugnante el 25 de julio de 2022.

vigilancia de los factores disergonómicos y psicosociales, se tiene que, el plan solo se ha limitado a precisar de manera genérica sin especificar a detalle qué medidas forman parte de la vigilancia de los factores disergonómicos y psicosociales, anulando con ello la posibilidad de que sean regulados en otros documentos, pues en el plan se deben consignar las medidas de salud mental para conservar un adecuado clima laboral que favorezca su implementación; no obstante, el plan exhibido por la inspeccionada no se observan las medidas preventivas y correctivas, apreciándose el incumplimiento de la normativa. iii. La norma de forma taxativa ha estipulado que uno de los requisitos del IPERC es evaluar y consignar las actividades rutinarias y no rutinarias; por lo que, no hacerlo demuestra la falta de dilingenciamiento en la elaboración de la Matriz IPERC. Ahora bien, en cuanto a la reglamentación aplicable del rubro de la minería, se tiene que, si bien la inspeccionada se encuentra sujeta al Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 024-2016-EM, modificado por el Decreto Supremo N° 023-2017-EM, por la actividad que realiza, dicha normativa no la excluye de cumplir obligatoriamente con lo señalado en la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR, los cuales son de alcance general y, corresponde a todo empleador acreditar su cumplimiento, así como las normas especiales en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a su sector; por lo que, carece de sustento lo esgrimido por la inspeccionada en estos extremos. iv. Con relación a la medida inspectiva de requerimiento, se tiene que, sobre la base de lo desarrollado sobre los incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo y, pese al plazo otorgado por el personal inspectivo, la inspeccionada ha incurrido en incumplimiento a la labor inspectiva, conforme el punto 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 17 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1263-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Inaplicación de los artículos 1 y 3 de la Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento: La Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA delega al Instituto Nacional de Salud, a través del CENCOPAS, la administración del registro del PVPC-COVID-19 en el Sistema Integrado para COVID-19 del Ministerio de Salud, así como su fiscalización posterior en el marco de la reanudación de actividades económicas, conforme el artículo 1 de la citada resolución. En el artículo 3 de la citada resolución se establece que CENSOPAS revisa que el plan cumpla con todos los lineamientos descritos por la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA o norma que la sustituya, así como que en atención al artículo 8 se hace referencia que, sin menoscabo de la fiscalización posterior del CENSOPAS, ésta entidad con SUNAFIL pueden realizar coordinaciones a fin de que se comparta la información obtenida. Cabe precisar que, la Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA fue publicada el 10 de junio de 2020; por lo que, desde el 11 de junio de 2020 entró en vigor la competencia de CENSOPAS para la fiscalización posterior del documento; entonces, desde ese fecha y por mandato expreso de la SUNAFIL no tiene competencia para la fiscalización posterior. A mayor abundamiento, manifiesta que, el artículo 1 de la LGIT no regula la competencia

de la inspección del trabajo, sino los conceptos y definiciones de la norma, así como que el artículo 4 de la LGIT sí regula el ámbito de aplicación de la inspección de trabajo; por tanto, la SUNAFIL podrá verificar el cumplimiento e implementación de los empleadores en la aplicación práctica y real del PVPC-COVID-19. En tal sentido, estando a la falta de competencia de la SUNAFIL para la fiscalización de las materias por las que sanciona, la continuación del presente procedimiento supone la vulneración al principio del debido procedimiento, principio de legalidad y al principio de ejercicio legítimo del poder. ii. Inaplicación del principio de tipicidad: El inferior en grado convalida el contenido del Acta de Infracción que concluye que en el PVPC-COVID-19 no se han adoptado las medidas de prevención frente al riesgo de exposición a la COVID-19 de acuerdo con lo establecido en la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA y la Resolución Ministerial N° 128-2020-MINEM/DM. En este caso, el personal inspectivo ha interpretado las normas que regulan la prevención de la COVID-19, de modo tal que se han generado mayores obligaciones para el administrado, que parten de la incorporación de información que no es requerida en el PVPC-COVID-19 y que puede ser regulada a través de otra documentación interna de la empresa. Por ejemplo, la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA ni la Resolución Ministerial N° 128-2020-MINEM y su modificatoria contenida en la Resolución Ministerial N° 135-2020-MINEM establecen la obligación del empleador de señalar el lugar donde se realizará la prueba serológica, tan sólo establecen en qué supuestos se deberán efectuar la prueba serológica, de acuerdo con la calificación del nivel de riesgo de exposición del puesto de trabajo, no exigen que se indique quién y cómo se realiza la charla informativa, además de considerar que la misma se debe efectuar antes de abordar los vehículos; tampoco, obligan al administrado a que su PVPC-COVID-19 indique qué medidas forman parte de la vigilancia de factores disergonómicos y psicosociales, anulando la posibilidad de que sean regulados en otros documentos internos del empleador, como por ejemplo la Matriz IPERC. En consecuencia, menciona que, los administrados necesitan tener certeza sobre sus obligaciones y no encontrarse supeditados al criterio de la administración pública, más aún cuando las normas no establecen obligaciones ni detalles como los que exige la inspección del trabajo; por tanto, en ninguna de las instancias de este procedimiento se ha señalado cuál es la disposición legal que fundamente la supuesta obligación cuyo cumplimiento se exige. iii. Aplicación errónea del numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT e Inaplicación de la Resolución Ministerial N° 034-2020-TR: En ninguno de los pronunciamientos de la inspección del trabajo se ha cumplido con demostrar la existencia de un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud en el trabajo, como consecuencia de las presuntas deficiencias en el PVPC-COVID-19. El numeral 7.9 de la Directiva N° 002-2016- SUNAFIL/INII establece las reglas que la inspección del trabajo deberá cumplir ante la identificación de situaciones que califiquen como un riesgo grave e inminente pata la seguridad y salud en el trabajo; de igual forma, la Resolución Ministerial N° 034-2020- TR establece los criterios técnicos para la evaluación de la configuración de riesgo e inminente. iv. Aplicación errónea del principio de culpabilidad: En el presente caso, se ha omitido el análisis de una serie de documentos, que fueron remitidos en respuesta a los requerimientos de información notificados en etapa de investigación, que confirman que se ha cumplido con las obligaciones en materia de prevención ante la COVID-19 en el centro de trabajo; por lo que, sin perjuicio de que la Resolución Ministerial N° 239- 2020-MINSA, la Resolución Ministerial N° 128-2020-MINEM o su modificatoria

contemplada en la Resolución Ministerial N° 135-2020-MINEM establecían una serie de detalles sobre el modo de realizar la evaluación física de trabajadores, estos aspectos eran regulados y desarrollados tanto en el PVPC-COVID-19 como en otros procedimientos que no fueron revisados por la inspección. v. Inaplicación del numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la LPAG: Se ha vulnerado el principio de legalidad al multar por el incumplimiento de la medida de requerimiento, en la medida que, es el personal inspectivo quien debe acreditar que el empleador ha incurrido en una infracción normativa y, no partir desde la premisa contraria, es decir, presumiendo que el empleador es un infractor. La medida inspectiva de requerimiento adolece de graves vicios, los cuales son: La SUNAFIL no tenía competencia para realizar la fiscalización posterior del PVPC, solo verificar el cumplimiento de la aplicación práctica por parte de la empresa, así como que cumplieron con todas las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Por otro lado, menciona que, al existir una norma general (Decreto Supremo N° 005-2012-TR) y una norma especial (Decreto Supremo N° 024-2016-EM) sobre la misma materia (seguridad y salud en el trabajo), existirán algunas disposiciones que deberán leerse en forma coordinada; por lo que, su Matriz IPERC fue establecido por el Anexo 8 del Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado mediante Decreto Suprema N° 024-2016-EM, en estricto cumplimiento de lo previsto en su artículo 97 como norma especial aplicable al caso y respetando el artículo 77 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR. A mayor abundamiento, afirma que, el Anexo 8 no indica que se deba indicar expresamente si la actividad es rutinaria o no rutinaria, no siendo exigible a la empresa, bastando que todas las actividades, rutinarias y no rutinarias, hayan sido consideradas al momento de elaborar su matriz IPERC. También, de la información presentada al personal inspectivo se podía observar que en el procedimiento de elaboración y actualización de Matriz IPERC sí reconoce que se evalúan todos los peligros y riesgos asociados a actividades rutinarias y no rutinarias. Finalmente, en atención al carácter unitario de la medida inspectiva de requerimiento, en el caso que se vulnere el principio de legalidad, no se encontraban obligados a cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción grave

Asimismo, por una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Sobre la inaplicación de los artículos 1 y 3 de la Resolución Ministerial N° 377-2020-MINSA al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento

Sobre la medida de requerimiento

“(…) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

Figura 01

9 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4

Sobre la vulneración al principio de tipicidad

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad); y

(ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto.10 (énfasis añadido).

10 2 NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

“Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.7 No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores”.(énfasis agregado)

“(..) el peligro debe ser concreto e inminente para la vida misma o para la salud del sujeto pasivo. Todo riesgo que no tenga estas connotaciones carece de relevancia para la presente figura delictiva, como sucedería si se verifica que el riesgo es leve o remoto”.11

“Cuando los niveles son tan deficientes que existe un riesgo inminente para la plantilla, un inspector puede ser autorizado a expedir en el acto un documento legal por el que se prohíbe la utilización de la maquinaria o la instalación en cuestión, o se detiene el proceso hasta que el riesgo haya sido plenamente controlado. Si el riesgo es de menor orden, los inspectores pueden expedir una notificación oficial exigiendo formalmente la adopción de medidas de mejora de la situación en un plazo determinado. Son acciones que constituyen un medio eficaz de optimizar con rapidez las condiciones de trabajo y, a menudo, una forma de ejecución preferible a los procedimientos judiciales, que pueden resultar incómodos y lentos para garantizar la aplicación de soluciones”12 (énfasis agregado).

11 Salinas Siccha, Ramiro. Derecho Penal. Parte Especial. Quinta edición. Lima: Grijley, 2013, p. 268. 12 Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo (2022). Organización Internacional de Trabajo. Tomo II, capítulo 57. https://www.insst.es/tomo-ii.

“La gravedad o magnitud de un riesgo de mide por la probabilidad de la producción del daño y por la severidad del mismo”.13

“La conjunción de esas dos notas: gravedad o magnitud (probabilidad del riesgo y severidad del mismo) e inminencia (inmediatez de su actualización) (…) El mecanismo autotutelar individual del trabajador (…) no debe encontrar aplicación si el riesgo es grave (probable y severo), pero no inminente, o si solo es inminente (de inmediata y segura producción), pero no grave (en lo que se refiere a su severidad, ya que la inminencia conlleva la alta probabilidad). Caso de acaecer dichas situaciones, diversas al riesgo que, de consumo, revista los caracteres de grave e inminente, las medidas a adoptar serán otras (…)14.

13 Cfr. Gonzales Ortega y Aparicio Tovar. Comentarios a Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales. Trotta, Madrid, 1996. Pp. 139. 14 Purcalla Bonilla, Miguel Angel. El derecho del trabajador a interrumpir su prestación y el abandono del lugar de trabajo. Revista de relaciones laborales, ISSN 1133-3189, Nº 6, 1998, págs. 209-222.

inocencia”15. Por ello, la importancia de que los inspectores de trabajo y la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo sancionador, en la evaluación de estos casos, consideren mediante los medios de investigación que recoge la LGIT y el RLGIT, recabar medios de prueba o indicios suficientes, que permitan la comprobación del supuesto de hecho que contiene el tipo infractor del numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT.

En lo referido al numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT que describe como conducta infractora: No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de laborales.

“(…) para tipificar la conducta de no cumplir los lineamientos del Plan Covid debe advertirse que concurra el riesgo grave e inminente, en tanto se advierta de manera certera la existencia del riesgo grave e inminente para los trabajadores a consecuencia de incumplir las disposiciones del Plan”.

15 Citando al autor Miguel Carmona Ruano. 16 Organización Mundial de la Salud: “La enfermedad está provocada por el virus SARS-CoV-2, que se propaga de una persona a otra de varias formas diferentes. El virus puede propagarse a través de pequeñas partículas líquidas expulsadas por una persona infectada por la boca o la nariz al toser, estornudar, hablar, cantar o respirar. Las partículas tienen diferentes tamaños, desde las más grandes, llamadas «gotículas respiratorias», hasta las más pequeñas, o «aerosoles». - Los datos disponibles actualmente apuntan a que el virus se propaga principalmente entre personas que están en estrecho contacto, por lo general a menos de un metro (distancia corta). Una persona puede infectarse al inhalar aerosoles o gotículas que contienen virus o que entran en contacto directo con los ojos, la nariz o la boca. - El virus también puede propagarse en espacios interiores mal ventilados y/o concurridos, donde se suelen pasar largos periodos de tiempo. Ello se debe a que los aerosoles permanecen suspendidos en el aire o viajan a distancias superiores a un metro (distancia larga). - También es posible infectarse al tocar superficies contaminadas por el virus y posteriormente tocarse los ojos, la nariz o la boca sin haberse lavado las manos.” (https://www.who.int/es/news-room/questions-and answers/item/coronavirus-disease-covid-19-how-is-it-transmitted)

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente” (resaltado agregado).

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u

omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

17 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

18 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado

probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. (…) d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…)

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa) (…).

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia

opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

19 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.

dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

20 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tom0 V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber realizado una Identificación de Peligros, evaluación de Riesgos y medidas de Control conforme a ley. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectivo de requerimiento de fecha 04 de junio de 2020. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1263-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 22 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del

procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N°5699-2020-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 593-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 02 de agosto de 2021, en el extremo referido a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador en dicho extremo, conforme a lo señalado en los numerales 6.20 al 6.59 de la presente resolución. TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 593-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento en el extremo referido a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución. CUARTO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1263-2022-SUNAFIL/ILM en el extremo de la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

QUINTO. -Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.64 de la presente resolución.

SEXTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, respecto a los extremos referidos a la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo.

SÉPTIMO. - Notificar la presente resolución a SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250430SPDC- HR: 138786-2022