Sociedad Minera Cerró Verde S.A.A — Res. 327-2021

I. ANTECEDENTES 1.1 Mediante Orden de Inspección N° 405-2017-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 147-2017-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva. 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 988-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 04 de octubre de 2019, notificado a la impugnante junto con el Acta de Infracción el 26 de noviembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2) del artículo 52 del

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (sub materias: registro de inspecciones internas de seguridad y salud en el trabajo, estadísticas de seguridad y salud en el trabajo, registro de equipos de seguridad o emergencia, registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia), Auditorías externas del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, Mapa de riesgos, Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo. PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- La autoridad venida en grado omitió valorar sus argumentos, ya que los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, sí tenían pleno conocimiento y acceso a la consulta de la Política de Seguridad y Salud en el Trabajo. - El procedimiento administrativo sancionador caducó conforme a lo dispuesto en el artículo 53.4.1 del RLGIT y el numeral 1 del artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, debido a que la imputación de cargos fue notificada el 26 de noviembre del 2019, dando inicio al procedimiento administrativo sancionador, habiéndose vencido el plazo de 09 meses para resolver el día 25 de agosto del 2020. - Sin perjuicio de que el 25 de noviembre de 2020 fueron notificados con el proveído S/N de fecha 18 de noviembre de 2020, mediante la cual se dispuso ampliar por 3 meses el plazo máximo del procedimiento, este igualmente habría caducado antes de la notificación de la resolución de sub intendencia. - El procedimiento sancionador y la resolución de sub intendencia son nulas pues los inspectores no cumplieron con levantar un acta de hechos insubsanables y porque la resolución ha vulnerado el principio de concurso de infracciones al imponer dos multas que versan sobre sobre el mismo hecho. - La aplicación de una sanción por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento vulnera el principio de presunción de inocencia. - El Informe final y el acta de infracción han inaplicado el artículo 38 de la LGIT, vulnerando el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

2 Notificada el 17 de junio de 2021

numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar y el numeral 3 del artículo 177 del Texto único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y en ejercicio del derecho a la contradicción, solicitan el uso de la palabra. 1.8 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1223-2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de agosto de 2021 por la Secretaria Técnica del Tribunal de Fiscalización Laboral. II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL 2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN 5.1 Con fecha 06 de julio la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 944-2021-SUNAFIL/ILM solicitando se rectifique el sentido de la mencionada resolución y se excluya de la misma cualquier multa impuesta por la infracción del incumplimiento de la medida inspectica de requerimiento, por los siguientes argumentos:

- Alega aplicación errónea del artículo 14º de la LGIT e inaplicación del numeral 18.2 del artículo 18 del RLGIT, pues es el Inspector de Trabajo quien está obligado a agotar las actuaciones inspectivas para llegar a la firme convicción de que el empleador no ha cumplido con cierta obligación. Ello, además, porque el numeral 9 del artículo 248 de la LPAG establece el principio de la presunción de licitud que limita la potestad sancionadora de la Administración Pública. Por ello, afirman que es el personal inspectivo quien debe acreditar que el empleador ha incurrido en una infracción normativa, y no partir desde la premisa contraria, presumiendo que el empleador es un infractor.

- Señala que el personal inspectivo no debió emitir la medida inspectiva de requerimiento en tanto la empresa cumplió con su obligación relativa a la participación de los trabajadores en el sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo. Esto pues la impugnante acreditó haber agotado esfuerzos para la participación de todos los representantes de los trabajadores, remitiendo la convocatoria respectiva; sin embargo, solo dos de ellos decidieron participar, por lo tanto, no resulta jurídicamente válido imputar un incumplimiento a la empresa en base a comportamientos de terceros.

- Alega que la medida inspectiva de requerimiento solicita la acreditación del cumplimiento de una obligación legal y no la subsanación del incumplimiento. Esto en la medida que se solicita una subsanación imposible, por un lado, porque no es una subsanación sino una acreditación de cumplimiento de una obligación que debió ser investigada en el procedimiento inspectivo y no incluido en la Medida Inspectiva de Requerimiento; por otro lado, se pide información específica sobre la inspección mensual del 24 de agosto de 2017, es decir, se pide que se subsane un hecho que se configuró en el pasado, lo que es fáctica y jurídicamente imposible.

- Menciona la inaplicación de lo dispuesto en el artículo 49 del RLGIT y el literal b) del punto 7.8.3 de la Directiva Nº 002-2016-SUNAFIL/INII, pues solo es posible emitir la Medida Inspectiva de Requerimiento cuando se detecten incumplimientos subsanables, es decir, que sus efectos puedan ser revertidos. Sin embargo, en este caso, la medida Inspectiva nunca debió emitirse y el personal inspectivo debió notificar, en su lugar, un Acta de Hechos Insubsanables.

- Sobre la inaplicación de las normas referentes al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo, alega que sería imposible que el Tribunal analice solo el fondo de los procedimientos sancionadores, sin tomar en cuenta los posibles incumplimientos del debido procedimiento, en tanto este es el marco general sin el cual no se podría entender un procedimiento sancionador.

- Alega que la resolución de intendencia ha incurrido en una motivación aparente pues se ha empleado una argumentación confusa, en tanto se imputa a la Empresa que no habría cumplido con su obligación de participación de los trabajadores en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo en base a tres hechos específicos, lo cuales supuestamente serían subsanables cuando no lo son. Asimismo, agrega que la Medida Inspectiva de Requerimiento no busca recabar información o documentación, sino que su finalidad es subsanar incumplimientos detectados una vez finalizadas las actuaciones inspectivas.

Análisis Del Recurso De Revisión

RESPECTO DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LOS ACTOS EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES CONFORMANTES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO 6.1 Sobre el particular, conforme se establece en el artículo 222 del TUO de la LPAG, “una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”; sin embargo, se debe precisar que, según Morón, “en sede administrativa se dice que un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo alguno, ni tampoco procede la interposición de una demanda contencioso- administrativa. Pero a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable o inmodificable, los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o revocados en Sede Administrativa” (énfasis añadido). Entonces, “la cosa decidida no es inmutable ni inimpugnable que la propia LPAG prevé mecanismos para alterar la firmeza de los actos administrativos. Dichos mecanismos son, entre otros, la nulidad de oficio”8. 6.2 En tal sentido, la Administración puede revisar sus propios actos aun cuando estos hayan adquirido firmeza, es decir, constituyan cosa decidida. “Debe tenerse que para la Administración no es fin ni propósito final la realización del derecho – ultima ratio -; sino que utiliza este como uno de los medios más importantes para el bienestar de la colectividad. En cambio, la para justicia el fin es la aplicación correcta del derecho y la paz jurídica entre los contendientes”9. En suma, “si bien la cosa decidida es una variante de la cosa juzgada, no goza de las características de inmutabilidad

8 MORÓN Urbina, Juan Carlos . Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 631. 9 MORÓN Urbina, Juan Carlos . Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 631.

e impugnabilidad propias de la cosa juzgada, en tanto así lo determina, entre otros, el régimen de la nulidad y revocación de los actos administrativos”10. 6.3 Al respecto, el artículo 213 del TUO de la LPAG dispone lo siguiente:

Artículo 213.- Nulidad de oficio

Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

10 MORÓN Urbina, Juan Carlos . Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 632.

DEL ANÁLISIS DE LA CADUCIDAD ADMINISTRATIVA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 6.9 Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante el proveído S/N con fecha 18 de noviembre de 2020, se resuelve ampliar excepcionalmente, por 3 meses, el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador instaurado en contra de la impugnante. 6.10 Cabe precisar que la posibilidad de ampliar un procedimiento sancionador se encuentra regulada en el artículo 259 del TUO de la LPAG, que dispone lo siguiente:

Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción.

5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis añadido). 6.11 Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 6.12 Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad. 6.13 Por consiguiente, corresponde analizar si el proveído S/N, de fecha 18 de noviembre de 2020, mediante la cual se resuelve ampliar excepcionalmente, por 3 meses, el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador instaurado en contra de la impugnante ha sido emitido respetando lo establecido en los numerales antecedentes.

RESPECTO A LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO Y LA APLICACIÓN DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

11 Véase folio 33 del expediente sancionador. 12 Para efectuar el computo del plazo para resolver se ha considerado lo establecido en el numeral 145.3 del artículo 145 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esto es que cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Sí en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario. Además, a dicho plazo, se le debe agregar los periodos en los que, por la emergencia sanitaria, se suspendieron los plazos de los procedimientos administrativos de la SUNAFIL, desde el 23 de marzo de 2020 hasta el 26 de junio de 2020 (3 meses y 3 días).

respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia. Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC se precisa que lo siguiente: “Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…) El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable” (fundamento 48) (énfasis añadido).

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el proveído S/N, de fecha 18 de noviembre de 2020, emitida por la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A., recaído en el expediente sancionador N° 1006-2018- SUNAFIL/ILM de la Intendencia de Lima Metropolitana.

TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 259.4 del artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 7.9 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales