| Resolución N° | 0224-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 3772-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Sociedad Minera Cerró Verde S.A.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1178-2022- |
| Materia | SEGURIDAD Y SALUD |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 07 de marzo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1178-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3772-2020 SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 300-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 03 de marzo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1178-2022 SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. – Notificar la presente resolución a la empresa SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250305LGN - HR 131171-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 465-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 192-2019-SUNAFIL-INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves en materia a la seguridad y salud en el trabajo; y a la labor inspectiva.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: Registro de Accidente de Trabajo e incidentes); Seguro Complementario de trabajo de riesgo (Submateria: Cobertura de salud; Cobertura en invalidez-sepelio); Accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Submateria: Incumplimientos en materia de SST que cause la muerte o invalidez permanente total o parcial); Sistema de gestión SST en las empresas (Submateria: Procedimiento escrito de trabajo seguro (PETS), Supervisión efectiva); Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 1842-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de octubre de 2020, notificada el 25 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 308-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 11 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 530-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 13 de julio de 2021, notificada el 16 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la infracción MUY GRAVE, en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar sus obligaciones respecto a la supervisión efectiva, siendo este incumplimiento causa del accidente de trabajo ocurrido al trabajador Marcos Ronald Gutierrez Briceño; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 06 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 530-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5.
Mediante Resolución de Intendencia N° 095-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 25 de enero de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declara nula la Resolución de Sub- Intendencia N° 530-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por no haber valorado los descargos presentados por la impugnante, limitando su derecho de defensa y una debida motivación.
La Sub-Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 300-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 03 de marzo de 2022, notificada a la impugnante 07 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por la comisión de la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar sus obligaciones respecto a la supervisión efectiva, siendo este incumplimiento causa del accidente de trabajo, ocurrido al trabajador Marcos Ronald Gutiérrez Briceño; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 24 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 300-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:
i. Que, la autoridad sancionadora no se ha pronunciado sobre los argumentos de defensa ni ha valorado los documentos presentados dentro de este proceso, argumentos que acreditan que, si existió una supervisión efectiva, tal es así que se ha sustentado que el accidente del Señor Gutierrez, se produjo por un hecho imputable a el mismo, debido a que incumplió los procedimientos establecidos en el PETS, así como realizó una incorrecta evaluación de los riesgos. Además, 20555195444 soft
no se ha tomado en cuenta la declaración del propio trabajador, en la cual señaló que tenía conocimiento de los puntos de bloqueo de energía realizados para la tarea. ii. Que, se ha realizado una interpretación sesgada de los documentos presentados en las actuaciones inspectivas, al afirmar que ni en el PETAR ni en el IPERC continuo se habían especificado los equipos desenergizados, pues de la revisión del IPERC continuo y que cuenta con la firma del trabajador, si se identificaron con claridad las tuberías desenergizadas, es más el propio trabajador ha reconocido que era el responsable de la tarea y que conocía cuales fueron los puntos de bloqueo; de esta manera se evidencia que la Autoridad Sancionadora no solo vulnera el debido proceso en sus extremos de valoración de la prueba y el ejercicio de su derecho de defensa, sino también el principio de verdad material y el de presunción de inocencia, por lo que deviene en causal de nulidad. iii. Que, la Subintendencia valida el incumplimiento del plazo máximo, interpretativo y perentorio que cometió la Autoridad Instructora al emitir el informe final, ya que considera que no se cumplió ningún plazo interpretativo y perentorio al emitir el mismo; lo cual vulnera gravemente los principios de legalidad, predictibilidad y de confianza legítima. iv. Que, se ha inaplicado el principio de culpabilidad en el procedimiento sancionar y se presume responsabilidad objetiva, ya que ni en el Acta de Infracción, ni en la resolución apelada se han analizado la relación de causalidad que permita acreditar que el presunto incumplimiento haya ocasionado el accidente del señor Gutierrez; así al no acreditarse la relación de causalidad exigida por el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se incurre en error de tipificación de la conducta
Mediante Resolución de Intendencia N° 1178-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de junio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia N° 300-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por considerar los siguientes puntos:
i. El Registro de Accidentes de Trabajo goza de fuerza probatoria para sustentar la comisión de la presente imputación; es así que, al analizarse las causas básicas, fue un factor precisamente la falta de supervisión efectiva en el desarrollo de las tareas asignadas, no obstante, cabe agregar, que no se debe confundir la obligación de supervisión efectiva con las capacitaciones impartidas, pues la supervisión implica acciones que debía efectuar el supervisor para evitar la ocurrencia del accidente laboral.
2 Notificada a la impugnante el 13 de julio de 2022.
ii. La supervisión está orientada a evitar actuaciones basadas en el exceso de confianza, actos inseguros o incumplimientos de realizar la tarea habitualmente, como las atribuidas al trabajador afectado, siendo obligación de todo empleador, cumplir con su deber de prevención, garantizando la seguridad y salud en su centro de trabajo, y en el ejercicio de su poder de dirección hacer cumplir a sus trabajadores la normativa y los reglamentos internos en seguridad y salud en el trabajo; constituyendo parte de la supervisión instruir y verificar que los trabajadores realicen sus actividades evitando poner en riesgo su salud o integridad física; es decir que, la supervisión efectiva implica principalmente, controlar que antes y durante la realización de las actividades laborales, los trabajadores cumplan con la normativa en seguridad y salud en el trabajo, precisamente para evitar accidentes o negligencias que deriven en un accidente de trabajo. iii. Esta Intendencia advierte que la tramitación del PAS ha sido acorde al principio de legalidad, tipicidad y debido procedimiento; por lo que, lo que se desestima lo argumentado por la administrada, debido a que no se ha configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la Ley N°27444. iv. El numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LAPG, prescribe que el vencimiento del plazo para cumplir un acto de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de termino no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo; en consecuencia, si bien el informe final de Instrucción N° 308-2021- SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 11 de febrero de 2021, fue emitido fuera del plazo legal establecido; sin embargo, la extemporaneidad en la emisión del informe final no está afecta de nulidad, porque lo que se privilegia son bienes jurídicos tutelados que requieren un pronunciamiento de fondo como es el caso de la determinación de las infracciones administrativas a las normas de seguridad y salud en el trabajo.
Con fecha 03 de agosto del 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1178- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°998- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1178-2022-
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9, 450.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 14 de julio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 03 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1178-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Alegan que, la responsabilidad administrativa es subjetiva, esto quiere decir que deberá acreditarse que el administrado incurrió en la infracción para atribuir responsabilidad; por lo cual existe una exigencia expresa de que los inspectores de trabajo deben acreditar que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo originó el accidente de trabajo; lo cual no ha sido demostrado en el presente caso. ii. Sostiene un error en la tipificación de la infracción, debido a que los supuestos incumplimientos de SST detectados no han ocasionado el accidente de trabajo del Sr. Gutierrez, siendo que en ningún momento se ha logrado verificar la existencia de un nexo causal entre los mismos y el accidente de trabajo; en razón de ello, la intendencia incurre en error al pretender sancionar a la Empresa por haber incurrido en la infracción prevista en el artículo 28.10 del RLGIT cuando la misma no se encuentra en el supuesto de hecho previsto para dicha infracción. iii. Refieren un error en la interpretación del artículo 41 de la Ley SST, debido a que por la capacitación y experiencia del Sr. Gutierrez, este podía analizar constantemente los peligros y riesgos de su actividad; por lo que, existió una supervisión efectiva, en virtud del artículo 41 de la Ley de SST; siendo irrazonable exigir una supervisión para un evento imprevisible tanto en probabilidad como ocurrencia, como lo suscitado en el caso particular, no sería razonable de cara al sentido perfectible y dinámico del Sistema de Gestión de SST. iv. Manifiestan la inaplicación del numeral 6 del artículo 248 del TUO de la LPAG, siendo que se vulneró el principio de debida motivación, no existiendo claridad en las razones que respaldan la multa por el presunto incumplimiento de la supervisión efectiva.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración al deber de motivación, derecho a la prueba y debido procedimiento9, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves, falta imputada al administrado.
Debiéndose precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 611 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este
9 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 11 TUO de la LPAG: Artículo 6: Motivación del acto administrativo (…) 6.3 No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho
Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante; en consecuencia, se debe desestimar la solicitud de nulidad invocada por la recurrente, pues no se verifica alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.
Del precedente de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT 6.6 El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “(…) interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria, entre otros, los fundamentos 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:
“6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el
acto. Dicha apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado” (énfasis agregado).
supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios: i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)12”.(énfasis añadido)
Sobre la supervisión efectiva
Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, el tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que produce la muerte del trabajador o cause daño en el cuerpo o en la salud del trabajador que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.” (énfasis añadido).
Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos13: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:
i. El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).
12 Énfasis añadido. 13 Casación N° 18190-2016 Lima
ii. Conducta antijurídica. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”14. iii. La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo. iv. Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo15.
Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:
i. Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del
14 Casación N° 4321-2015 Callao 15 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima
trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.
ii. Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016- LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
iii. Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.
En ese entendido, en la Casación Laboral Nº 4258-2016-Lima, se ha establecido:
“Octavo (…) 9. La relación causal en los accidentes de trabajo: (…) En el campo laboral la relación causal exige en primer lugar la existencia de vínculo laboral y en segundo lugar que el accidente de trabajo que cause daño se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo o con ocasión del mismo. (…) Noveno. - Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. (…) Probada la existencia del daño sufrido por el trabajador, a consecuencia de un accidente de trabajo debe atribuirse el mismo al incumplimiento por el empleador de su deber de prevención, hecho que genera la obligación patronal de pagar a la víctima o sus derechohabientes una indemnización que será fijada por el juez conforme al artículo 1332° del Código Civil, salvo que las partes hubieran aportado pruebas documentales o periciales sobre el valor del mismo".”
En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, se advierte conforme al registro de accidente de trabajo, que en fecha 30 de octubre de 2019 a las 16:30 horas sucedió un accidente de trabajo en la Plataforma nivel inferior de filtros de cobre LAROX C1 del Asentamiento Minero Cerro Verde, sito en la Carretera Tinajones, Km.25 Uchumayo –Arequipa; resultando como accidentado el trabajador Marcos Ronald Gutiérrez Briceño.
En efecto, conforme consta en el Acta de Infracción y de las actuaciones inspectivas, se tiene que el accidente se produce mientras el trabajador Marcos Gutiérrez realizaba la tarea de “Desmontaje de la “T” de la línea de agua de 6”, en cuyo desarrollo se produjo una proyección de aire de presión ocasionándole quemaduras químicas en la cara, cuello, tórax y extremidades superiores, conforme se desprende del Acta de Infracción en el numeral 4.4 de la sección de hechos constatados.
Sobre el particular, es importante señalar que la LSST, reconoce, en el empleador, el liderazgo y compromiso en las actividades de seguridad y salud en el trabajo, desarrollando en el artículo 41, de la norma en mención, disponiendo:
“Artículo 41.- La supervisión permite: a) Identificar las fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. b) Adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo. c) Prever el intercambio de información sobre los resultados de la seguridad y salud en el trabajo. d) Aportar información para determinar si las medidas ordinarias de prevención y control de peligros y riesgos se aplican y demuestran ser eficaces. e) Servir de base para la adopción de decisiones que tengan por objeto mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo”.
Asimismo, este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 011-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de octubre de 2022, publicada el 19 de noviembre de 2022, que constituye precedente de observancia obligatoria, estableció lo siguiente:
“6.5.14. En tal sentido, la supervisión en la seguridad y salud en el trabajo constituye un concepto amplio que define a acciones significativas que posibilitan la mejora continua, siendo entonces un instrumento trascendente en el diseño, desarrollo, guía y parámetros dentro de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la “supervisión” no se reduce a la figura de un personal (“supervisor”) cuya función en concreto sea la de realizar la labor de ejecutar dichas acciones de control (“supervisar”). El concepto, en realidad, alude a los procedimientos y métodos diseñados y establecidos por el empleador — deudor de seguridad— para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Dicha metodología y procedimientos deben ser comprobables por la inspección del trabajo a través del deber de colaboración y el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo.
Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados.
Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.” (´énfasis añadido)
En ese entendido, resulta necesario analizar, en primer lugar, si la impugnante contaba con procedimientos y métodos implementados, diseñados y establecidos para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Sobre el particular, de los actuados se advierte que la impugnante contaba con la matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos, Reglamento Interno de SST y Procedimiento de permisos de trabajo y bloqueo.
Al respecto, el inspector comisionado en el numeral 4.5 del Acta de Infracción, de la verificación de los documentos presentados por la impugnante, el inspector comisionado determinó lo siguiente:
Figura N°01
En el presente caso, el personal inspectivo ha determinado que hubo una supervisión deficiente a la fecha del accidente de trabajo, al no especificarse en el Permiso Escrito para Trabajo de Alto Riesgo – PETAR, la tubería que se iba a intervenir, ni las herramientas, equipos y materiales a utilizar. Además, que el IPERC continúo realizado el día 30 de octubre de 2019, no sé identificó como peligro el aire de presión de la tubería de aire que se iba a intervenir; y que, el supervisor, Javier Tucumayo, no habría permanecido en el lugar donde se desarrollaba la actividad y pueda controlar que se desarrolle correctamente.
Al respecto, de acuerdo a la información que contiene el expediente inspectivo, se puede apreciar en la segunda cara del folio 18 que, el Permiso Escrito para Trabajo de Alto Riesgo – PETAR, señala que cuales equipos de protección se debe utilizar para realizar la actividad de desmontaje de tuberías, la cual se aprecia firmada por trabajador accidentado Marcos Ronald Gutiérrez Briceño, como se aprecia a continuación:
Figura N°02
Además, se aprecia en la segunda cara del folio 19 del expediente inspectivo que el IPER continuo si advirtió el peligro de “trabajo en caliente” donde se aprecia la identificación de riesgos, dentro de ellos el riesgo a quemaduras, señalando como medida de control la ropa de cuero, gareta y extintor.
Asimismo, respecto de la permanencia durante el desarrollo de las actividades por parte el supervisor, es preciso señalar que de acuerdo al folio 19 del expediente inspectivo, el supervisor Javier Tucumayo realizó la identificación de los peligros y riegos de la actividad señalada en el PETAR, y preciso que tipo de medidas de control se deben implementar durante el desarrollo, documento que cuenta con la firma del trabajador accidentado Marcos Gutiérrez.
Se ha verificado que la impugnante ha establecido métodos para medir, recopilar y prevenir los riesgos y peligros asociados al desarrollo de la actividad “desmontaje de tubería”, además que, el supervisor a cargo de la actividad, si realizo la verificación de los peligros y riesgos y preciso cuales eran las medidas que debían adoptar agregando medidas de control, sobre las ya señaladas en el IPER continuo, como: “no colocarse en la línea de fuego”, “uso de herramientas adecuadas y en buen estado” y “concentración y comunicación en la faena”.
Además, en folio 13 del expediente inspectivo se aprecia el documento denominado “Informe de Investigación del Incidente del Equipo Investigador – ARC”, señalando en la sección IV Acontecimientos cronológicos del incidente que el trabajador Marco Gutierrez al momento de cortar los pernos de victaulic de línea de aire con esmeril no se encontraba utilizando el EPP completo para trabajos en caliente. Asimismo, se aprecia en el expediente inspectivo que las labores eran de desencofrado de tuberías de la línea de agua, más no la intervención de las tuberías de aire, siendo esto realizado por el trabajador sin previa consulta y coordinación con el supervisor responsable.
Sobre lo expuesto, esta Sala advierte que no ha habido una correcta valoración de los documentos presentados por la impugnante durante las actuaciones inspectivas;
además que, presentó nuevamente toda la documentación adjuntos a sus descargos durante el procedimiento administrativo sancionador. En ese sentido, no se evidencia que el inspector comisionado y la autoridad sancionadora hayan determinado plenamente el nexo causal entre las conductas atribuidas a la impugnante y el accidente de trabajo ocurrido, en consecuencia, no se verifican elementos fehacientes que permitan determinar que el accidente del trabajador se dio como consecuencia de dichos incumplimientos. Adicionalmente, no se determinó bajo parámetros suficientemente descriptivos, la configuración de esta ausencia de supervisión a la que hace referencia el inspector comisionado.
Por ello, conforme lo consideró esta Sala través del considerando 6.11 de la Resolución Nº066 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 05 de julio de 2021, al realizar una lectura conjunta del artículo 53 de la LSST y del artículo 94 de su reglamento, “...la imputación de responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.
Así, el Principio de licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG dispone que se debe de presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. Conforme lo señaló esta Sala a través del fundamento 6.20 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, “No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.
En el presente caso, la autoridad administrativa en el Acta de Infracción ha reprochado al sujeto inspeccionado la ausencia de supervisión, sin que esta haya sido determinada bajo parámetros suficientemente descriptivos para llevar a cabo la imputación establecida en el Acta de Infracción.
En ese sentido, a consideración de esta Sala, no ha quedado debidamente acreditado el nexo causal entre la conducta de la impugnante y el accidente; toda vez que, ni en el Acta de infracción ni en el trámite del procedimiento sancionador se han brindado las razones suficientes por las cuales los hechos imputados al entonces inspeccionado se encontrarían directamente vinculados con el accidente ocurrido el día 30 de octubre de 2019.
Por lo que, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 300-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, confirmada a través de la Resolución de Intendencia Nº 1178-2022-SUNAFIL/ILM. Complementariamente, se debe precisar,
en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1178-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3772-2020 SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 300-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 03 de marzo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1178-2022 SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. – Notificar la presente resolución a la empresa SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20250305LGN - HR 131171-2022
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