Sociedad de Beneficencia de Lima Metropolitana — Res. 545-2026

Mediante Orden de Inspección N° 12433-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3504-2018-2018 (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 897-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 09 de mayo de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1579-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI1, notificada el 26 de agosto de 20223 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1394-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 01 de diciembre de 20224, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 11 de enero de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1394-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 268-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 05 de abril de 20235, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 18 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 268- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000344-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional12.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE LIMA METROPOLITANA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 268-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la SOCIEDAD DE BENEFICENCIA DE LIMA METROPOLITANA.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad. Al respecto, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente en relación con la figura de la caducidad:

Para Morón Urbina: “El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (...) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”13. (énfasis añadido).

En esa línea, para que opere la caducidad es indispensable verificar la fecha exacta de inicio y termino del cómputo del plazo, el cual no se cuenta desde la emisión de la

En el caso concreto, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 382-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE5, emitida el 23 de marzo de 2022, y notificado al Procurador Publico de la Municipalidad de Lima Metropolitana recién el 21 de julio de 202214, la autoridad sancionadora resuelve declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado contra la impugnante. 6.5. Posteriormente, en el marco de sus competencias, la autoridad instructora 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, inicia un nuevo procedimiento administrativo sancionador, con la notificación de la Imputación de Cargos N° 897-2022- SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 25 de mayo de 2022 al Procurador Público de la Municipalidad de Lima Metropolitana, antes de la notificación de la Resolución que resuelve declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado con la notificación de la Imputación de Cargos N° 164-2021-SUNAFIL/ILM/AI1.

Para una mejor comprensión de la secuencia temporal se presenta la siguiente línea de tiempo, veamos:

Cabe precisar que, el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, establece que la caducidad opera automáticamente por el simple transcurso del tiempo, el archivo del procedimiento debe ser declarado por la autoridad competente. Por consiguiente, una vez declarada la caducidad y dispuesto el archivo del procedimiento administrativo sancionador, la autoridad competente puede evaluar el inicio de un nuevo procedimiento sancionador, siempre que las infracciones no hayan prescrito, de acuerdo a lo señalado en el numeral 4 de la citada norma.

Siendo así, independientemente de la eficacia de la Resolución de Sub Intendencia N° 382- 2022-SUNAFIL/ILM/SIRE y el carácter declarativo y no constitutivo de la caducidad, conforme a los argumentos expuestos por las instancias administrativas; la administración solo puede válidamente iniciar un nuevo procedimiento sancionador cuando exista certeza jurídica para el administrado sobre la conclusión del procedimiento previo, lo cual se materializa con la notificación del acto que así lo declara.

En consecuencia, al no haberse notificado la resolución que declara la caducidad administrativa, no puede considerarse eficazmente concluido el procedimiento anterior, por lo que el inicio de un nuevo procedimiento se encuentra afecta a nulidad.

Dicha actuación vulnera el principio del debido procedimiento, reconocido en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual garantiza al administrado el derecho a ser notificado de los actos que inciden en su esfera jurídica, así como a conocer el estado de los procedimientos en los que es parte.

Sobre el particular, cabe precisar que, en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa15, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC que:

Ahora bien, para el caso de las entidades públicas, en “los procedimientos sancionadores instaurados en su contra, la autoridad competente en cada instancia o fase debe notificar también a los procuradores de estas entidades los actos administrativos y documentos emitidos, para su conocimiento y consideración, y así no vulnerar los derechos de defensa y al debido proceso consagrados en la Constitución”16. Esta disposición es coherente con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

De ese modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019- JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal17. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones18. (énfasis añadido).

En el presente caso, conforme a los fundamentos expuestos en los considerandos 6.7 al 6.8 de la presente resolución, la autoridad sancionadora debió notificar a la Procuraduría Publica de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el acto que declara la caducidad del procedimiento administrativo sancionador. No obstante, no se advierte que se haya notificado el acto que declara la caducidad a la Procuraduría Pública de la entidad en su domicilio real o procesal19, tampoco observándose que dicho procurador haya tenido conocimiento de la misma previamente al inicio del nuevo procedimiento administrativo sancionador, lo que implica una transgresión al principio del debido procedimiento, en razón que el administrado se habría visto limitado de poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa.

En dicho sentido, cabe señalar que la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no solo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que la misma se extrapola a la toma de conocimiento integral del acto por parte del administrado, en aras de ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses20. Por tanto, se vulnera el derecho de defensa cuando, por ejemplo, los administrados no conocen la motivación del acto administrativo, puesto que se ven imposibilitados de hacer frente a la argumentación empleada por la Autoridad Administrativa para alcanzar el pronunciamiento emitido.

En ese sentido, a criterio de esta Sala, toda actuación de la administración pública — indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe darse acorde con los principios y el contenido del TUO de la LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG21). Por tanto, si no se tiene bien notificada a la impugnante, según los alcances del TUO de la LPAG, se entiende que se le ha puesto en

El/la Procurador/a Público/a ejerce la defensa jurídica del Estado en el ámbito nacional, en sede administrativa, jurisdiccional y no jurisdiccional, conforme a las siguientes acciones: (…) 3. Participar como denunciante o sujeto procesal en defensa de los intereses de la entidad donde ejerce sus funciones, en representación del Estado, interviniendo en las audiencias que corresponda, contribuyendo con los objetivos de la investigación, ofreciendo medios probatorios o requiriendo la realización de actos procesales, de investigación o indagación, conforme a la ley de la materia. (…)” 19 Se observa, a folios 21 del expediente administrativo sancionador, la cédula de notificación N° 9220-2022 O, la cual contiene el sello de “devolución”, la misma que no cuenta con certificación de negativa de recepción. 20 Cf. Sentencia recaída en el expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento 24 al 26. 21 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)” un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho de defensa, vulnerando de tal manera el debido procedimiento22. Por tanto, se evidencia que, ante la incorrecta notificación al Procurador Público de la Resolución que declara la caducidad administrativa, existe una vulneración al principio del debido procedimiento consagrado en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG23, debido a que la autoridad administrativa no se sujetó al procedimiento establecido, transgrediendo las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En consecuencia, se advierte que las autoridades del procedimiento sancionador no han constatado que la Resolución que declara la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, haya sido efectivamente notificado al Procurador Público de la entidad en su domicilio real o procesal. Por tanto, es necesario que la instancia de sanción emita pronunciamiento al respecto, valorando lo advertido por esta Sala.

La falta de notificación de la resolución que declara la caducidad no constituye una mera irregularidad formal, sino una vulneración sustancial del debido procedimiento, que afecta directamente el derecho de defensa del administrado, toda vez que la impugnante no tuvo oportunidad de conocer la conclusión del procedimiento anterior, se alteró la secuencia lógica del procedimiento administrativo establecido en el artículo 259 del TUO de la LPAG, en consecuencia, se generó indefensión frente al inicio del presente procedimiento administrativo sancionador.

Ahora bien, la impugnante ha argumentado desde el inicio del presente procedimiento administrativo sancionador, que la Resolución de Sub Intendencia N° 382-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE no ha sido puesta en conocimiento de la Procuraduría Pública de la Municipalidad Metropolitana de Lima, sin embargo, no se evidencia una motivación suficiente sobre este extremo por la autoridad instructora.

Con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Sanción) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción; situación que no ha sido evidenciada por la autoridad sancionadora en el presente caso.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, por cuanto la autoridad sancionadora no ha evaluado la suficiencia del informe final de instrucción emitida por la autoridad sancionadora, sobre el argumento presentado por la impugnante respecto a la falta de notificación al Procurador Público del acto que declara la caducidad del procedimiento administrativo sancionador.

En ese sentido, tanto la Sub Intendencia de Sanción 2 como la Intendencia de Lima Metropolitana, al emitir la Resolución de Sub Intendencia N° 1394-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2 y la Resolución de Intendencia N° 268-2023-SUNAFIL/ILM, respectivamente, han vulnerado el debido procedimiento y el derecho de defensa de la impugnante, al no haber determinado la efectiva notificación de la Resolución que declara la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, al Procurador Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción 2 y de la Intendencia de Lima Metropolitana, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos dentro del procedimiento administrativo sancionador.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 1394-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por lo que, la resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar su nulidad, así como la de los sucesivos actos u actuaciones emitidos en el procedimiento administrativo sancionador, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y el derecho de defensa.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes expuestas, no corresponde pronunciarse sobre los demás argumentos planteados en el recurso de revisión.