Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 850-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1535-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 801-2021-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por los actos de hostilidad y hostigamiento sexual, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Mediante Imputación de Cargos N° 600-2021-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA, de fecha 30 de diciembre de 2021, notificada el 4 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 82-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, notificado el 07 de febrero de 2022(en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 533-2022-SUNAFIL/IRE- SISA-ICA, de fecha 30 de setiembre de 2022, notificada el 3 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 277,376.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 533-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 004-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 8 de enero de 20232, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 31 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 004-2023- SUNAFIL/IRE-ICA.

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000103-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 1 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas. IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 004-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 277,376.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, esto es, el 11 de enero de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SHOUGANG HIERRO PERU S.A.A.

En principio, en cuanto a los argumentos referidos a la Resolución Nº 451-2021 MINEM/DM corresponde indicar que, esta norma solo indica que la Resolución Ministerial N°129-2020-MINEM/DM fue derogada, citando posteriormente la impugnante otros dispositivos y argumentos legales que harían entender que esta resolución ministerial tenía aún plena vigencia. De la revisión de este extremo de su recurso, los argumentos esbozados por la impugnante no guardan relación directa con el tema principal discutido, referente al cese de los actos de hostilidad detectados, asimismo, los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción; por lo que, deben desestimarse.

Sobre este particular, la impugnante alega que la competencia le asiste a la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Ica. La impugnante basa su alegación en una supuesta ausencia de transferencia de competencias fiscalizadoras y sancionadoras, basándose en una norma de 2013 que alude al traspaso progresivo de competencias en las materias propias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Este argumento debe descartarse en tanto que, si bien es cierto desde el año 2013 la SUNAFIL empezó a conformarse a nivel nacional, iniciando operaciones en Lima Metropolitana, su competencia respecto del ámbito geográfico de la región Ica es inobjetable al día de hoy. El procedimiento al que se refiere la impugnante está regulado conforme con los numerales 1.1 y 1.2 del Decreto Supremo N° 003-2013-TR, donde se establece la transferencia de competencias fiscalizadoras, sancionadoras y el traspaso de expedientes administrativos en trámite, para cada jurisdicción en particular9.

Para el presente caso, cabe prestar atención a la Resolución Ministerial N° 257-2014-TR, misma que en su artículo 1° resuelve el inicio del proceso de transferencia de competencia y potestad sancionadora de los Gobiernos Regionales de Cajamarca, Ica y Moquegua a la SUNAFIL, determinando en su artículo 3º10 el inicio del ejercicio en materia de fiscalización inspectiva y sancionadora de la Sunafil, conforme al cuadro siguiente:

Incluso, la Ley N° 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo asigna, de manera temporal, a la SUNAFIL, las competencias y funciones a que hace referencia el segundo párrafo del artículo 3 de la Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, modifica la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales11.

Al respecto, mediante Resolución Ministerial N° 069-2019-TR, publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 3 de marzo de 2019, se estableció el proceso de transferencia temporal de competencia, funciones, personal y acervo documentario de los Gobiernos Regionales de Callao, Lima, Pasco, Áncash, Madre de Dios, Cajamarca, Ica y Lambayeque a la SUNAFIL, en el marco del artículo 4 de la Ley N2 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, estableciéndose el 02 de diciembre de 2019 como fecha de inicio del ejercicio de competencias en materia de fiscalización inspectiva y potestad sancionadora de la SUNAFIL en el ámbito territorial del Gobierno Regional de Ica. Por tanto, tal como queda claro de las normas antes citadas, la Intendencia Regional de Ica es competente, dentro del ámbito territorial, de la Región de Ica, para fiscalizar y sancionar infracciones en materia socio laboral y la labor inspectiva, así como por infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, advertidas mediante Actas de Infracción, desde el 02 de diciembre de 201912.

Por todo lo expresado, esta Sala concuerda plenamente con los argumentos expuestos por la resolución impugnada, que ha absuelto la misma argumentación dando cuenta de la normativa existente y de la incondicionalidad de la transferencia de competencias a cualquier acto de conformidad, aceptación o aprobación de la entidad transferente. De esta forma, no se advierte una afectación al principio de legalidad, debido procedimiento y derecho de defensa de la impugnante, en la medida que evidencia la plena competencia de la SUNAFIL para las actuaciones de fiscalización de la presente orden de inspección.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 533-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, como la Resolución de Intendencia Nº 004-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos: “6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”13:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En el presente caso, se detectó que el sujeto inspeccionado no acredito haber realizado el procedimiento de modificación de la jornada laboral, ni tampoco el otorgamiento de descansos con plazos prolongados que puedan constituir una jornada atípica para sus trabajadores. Así, se obtuvo que, cuatrocientos cincuenta y seis (456) trabajadores se encontraban pernoctando dentro del centro laboral del sujeto responsable, durante el periodo comprendido del 01 de junio de 2021 al 27 de agosto de 2021, conforme se observa del cuadro N° 03 del acta de infracción. Del mismo modo, los inspectores comisionados detallaron el tiempo que pernoctaron cada uno los trabajadores dentro del centro laboral, recabando el testimonio de los señores: Cabrera Zeballos Santiago, Cuipa Huamani Esteban, Díaz Alvites Pedro Jimi, Diaz Kari Jorge Armando, Gamboa Puma José Carlos, Pereyra Bravo Fortunato, Quispe Barasorda Rudy, Rosas Rubio Rubén, Meza Maldonado Roberto y Advíncula Vivanco Fernando Miguel, quienes pernoctaron hasta por noventa (90) días. Por lo tanto, se determinó que los actos que venían enfrentando los trabajadores detallados, se constituyen en actos de hostilidad que afectaron la dignidad de dichos trabajadores comprendidos en el cuadro N° 03 del acta de infracción.

Motivo por el cual, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de octubre de 2021, notificándose el mismo día, y otorgando un plazo de diez (10) días hábiles a la impugnante, a fin de que cumpla con subsanar su conducta, referida:

Al respecto, es importante precisar que la medida de requerimiento señaló de manera clara y precisa el mandato especifico que debía cumplir el sujeto inspeccionado, así como el plazo para el cumplimiento de la normativa vulnerada, conforme a lo dispuesto en la Directiva N°001-2020-SUNAFIL/INII aprobada por Resolución de Superintendencia N°031- 2020-SUNAFIL. En la línea expuesta, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1535-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.

Asimismo, no se evidencia una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que permita asumir que se ha transgredido lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, en consecuencia, la impugnante debía cumplir con su mandato; sin embargo, conforme los hechos constatados en el numeral 4.28 del acta de infracción, se dejó constancia que la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento; tal como, también, lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas. Por ende, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración desarrollada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia que ello haya sucedido.

En consecuencia, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; y, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.