Shougang Hierro Perú S.A.A — Res. 78-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Pago de remuneraciones. Erwin FAU 20555195444 soft 22:34:50-0500 PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas, en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral, adoptada el día 25 de agosto de 2020, en perjuicio del trabajador Víctor Hugo Fuentes Romero, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.

i. Que, la Intendencia Regional de Ica carece de competencias para el procedimiento de fiscalización, dado que en la fecha de realizadas las actuaciones inspectivas, no se había concretado la transferencia de competencias, Resolución Ministerial N° 257-2014-TR de fecha 02 de diciembre de 2014.

ii. Ante la advertencia de defecto u omisión de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo, la competencia en materia de inspecciones, resulta nulo todo lo actuado.

iii. Resulta de aplicación el Principio de Non Bis In Ídem.

iv. El trámite del procedimiento sancionador seguido por la Autoridad Administrativa de Trabajo personifica una intromisión en las funciones de la Autoridad Judicial, por ende, el procedimiento sancionador debe suspenderse y darse por finalizado, puesto que su continuación afectaría la independencia judicial.

i. Al margen de la conformación de la comisión de transferencia a cargo del Gobierno Regional, la Intendencia Regional de Ica es competente en materia de fiscalización inspectiva y sancionadora dentro del ámbito de su competencia desde el 13 de diciembre de 2014, ello en concordancia con lo establecido en el artículo 3 de la Ley

2 Notificada a la inspeccionada el 03 de mayo de 2021.

N° 29981, que va de la mano con la Resolución Ministerial N° 257-2014-TR. Por lo que, acreditada la competencia para fiscalizar y sancionar, no resulta aplicable la nulidad de todo lo actuado.

ii. Debemos advertir que el trabajador venía laborando en la sección de flota de ómnibus y operadores en calidad de chofer, sin embargo se le solicitó ser derivado al área de mantenimiento, como bien lo exhibe el sujeto responsable, en los documentos adjuntos de las actuaciones inspectivas, además que no consigna la firma del Jefe de Sección o del Jefe de Departamento, ni mucho menor se observa a qué persona se estaría reemplazando, o la necesidad de cubrir dicho puesto de trabajo a fin de cubrir aquella vacante.

iii. El Ius Variandi, tiene como límites que los cambios efectuados sean razonables y vinculados con la buena marcha de la empresa. Por lo que, para el desplazamiento del trabajador a otro puesto de trabajo, debió evaluar si el traslado cumple con las características fundadas en la necesidad de su representada, más aún si el contrato de trabajo suscrito por ambas partes señala que el trabajador desarrollará las labores propias del puesto de operador de ómnibus.

iv. Que, estando a la inhabilitación administrativa para desempeñar el puesto de operador de ómnibus, resulta sustancial que el sujeto responsable demuestre haber llevado a cabo un procedimiento disciplinario “objetivo y razonable” en el cual en resguardo de un debido proceso se determine responsabilidad administrativa y por consiguiente la aplicación de sanción.

v. No se ha acreditado en cuál o cuáles de las causas de suspensión de contrato ha incurrido el trabajador, conforme a la lista establecida en el artículo 12 del D.S. N° 003-97-TR, por lo que, a la autoridad de trabajo, le corresponde disponer la inmediata reanudación de las labores y el pago de las remuneraciones por el tiempo de suspensión transcurrido.

vi. Estando a lo recogido por el acta de infracción como por lo determinado por el inferior en grado, a todas luces se observa que se le está vulnerando al trabajador Víctor Fuentes, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución.

vii. El incumplimiento de una medida de requerimiento constituye una infracción muy grave a la labor inspectiva que se sanciona de manera independiente al resultado del procedimiento de fiscalización. En ese contexto, se tiene que dichas conductas, si bien se han producido en un mismo procedimiento sancionador, ambas hacen referencia a materias e incumplimientos administrativos distintos, es decir una obedece al incumplimiento de pago sobre remuneraciones del periodo 02 de febrero de 2020 al 17 de junio de 2020, y la otra infracción obedece al cumplimiento de la colaboración para con el inspector comisionado, a fin de cumplir con lo requerido en la medida de requerimiento.

viii. Recibida la comunicación, y sólo si estima que exista estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio; sin embargo en el presente caso, ello no ha suscitado, ya que lo lidiado en el proceso judicial responde a la validez de una suspensión perfecta y lo que se está sancionado en vía administrativa es el incumplimiento de pago de las remuneraciones del periodo 02 de febrero de 2020 al 17 de junio de 2020, razón por la cual este despacho no podría inhibirse a la presente, máxime si no existe una orden judicial que así lo disponga.

ix. Asimismo, se verifica que el proceso judicial, fue iniciado y admitido a trámite con posterioridad a la fecha de interposición de las denuncias que dieron origen al procedimiento de fiscalización, cuya admisión de la demanda es de fecha 09 de octubre de 2020, mientras tanto la orden de inspección data de fecha 03 de julio de 2020, culminando con el acta de infracción de fecha 03 de setiembre de 2020. Cabe señalar, que dicho extremo también fue desarrollado por la autoridad de primera instancia.

x. Las alegaciones esbozadas en el recurso de apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió en sujeto responsable, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera instancia, en esa medida corresponde confirmar la resolución apelada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A

8 Iniciándose el plazo el 04 de mayo de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 24 de mayo de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, solicitando que se declare la nulidad de dicha resolución, en el extremo referido a la sanción muy grave por incumplimiento de la medida de requerimiento y en su caso sea revocada, en consideración a los siguientes argumentos:

Interpretación errónea del Principio de Non Bis In Ídem

- La empresa señala que la sanción administrativa en materia de relaciones laborales (no pagar íntegra y oportunamente las remuneraciones del periodo 02.02.2020 al 17.06.2020), abarca los mismos hechos, el mismo sujeto y el mismo fundamento con respecto al argumento que sustenta la autoridad administrativa para la sanción por incumplimiento de la medida de requerimiento adoptada el 25 de agosto de 2020.

- Resulta ilógico pretender sancionar dos veces por una misma causa, una por eventual incumplimiento a las normas sociolaborales y nuevamente frente a ello pretenda sancionarse, por el incumplimiento a la causa de la obligación, puesto que resulta un imposible jurídico, dado que el concepto fundamental de este principio Non Bis In Ídem, es impedir que una persona pueda ser sancionada dos veces por una misma situación por la Autoridad Administrativa de Trabajo.

- El Non Bis In Ídem posee dos connotaciones: i) Material, garantiza que ninguna persona que sea sancionada o castigada dos veces a más, cuando exista identidad de sujetos, hechos y fundamentos; ii) Procesal, significa que nadie puede ser enjuiciado nuevamente por los mismos hechos respecto a los cuales existe un proceso anterior o en trámite. En ese sentido, debemos señalar que la autoridad inspectiva ha vulnerado abiertamente dicho principio.

- La autoridad inspectiva ha vulnerado el Principio de Razonabilidad, que se encuentra contenido en la Ley General del Procedimiento Administrativo General, específicamente en el artículo IV del Título Preliminar, inciso 1.4; en concordancia con el artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual orienta al juzgador hacia una decisión que no será arbitraria sino justa.

- En el marco de una inspección de trabajo, las partes de un procedimiento sancionador son titulares del derecho a obtener una decisión que debe ser el producto del análisis de los hechos comprobados en la visita inspectiva, las comparecencias antes la AAT y los descargos que pudieran realizar las partes afectadas. Por lo que la AAT deberá valorar adecuada y oportunamente los argumentos de defensa de las partes y los hechos acontecidos en el procedimiento inspectivo, debiéndose emitir decisiones debidamente motivadas y en ellas observando las normas aplicables a cada situación concreta. Así, todo lo señalado es parte del derecho constitucional al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva en lo referido al derecho a la motivación de las resoluciones conforme lo señala el numeral 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Estado.

- Se ha vulnerado el debido proceso, vulnerándose el Principio de Non Bis In Ídem, principio que debe primar en todo proceso administrativo, debiéndose declarar la nulidad parcial de la resolución impugnada, en el extremo referente a la sanción muy grave.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la presunta afectación al Principio Non bis in ídem 6.2 La impugnante señala que la sanción administrativa en materia de relaciones laborales, abarca los mismos hechos, el mismo sujeto y el mismo fundamento con respecto al argumento que sustenta la autoridad administrativa para la sanción por incumplimiento de la medida de requerimiento adoptada el 25 de agosto de 2020.

“El ne bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de ‘sujeto, hecho y fundamento’, dado que, si no apareciera

9 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC 10 MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14 edición. Página 463

alguno de estos elementos comunes, sí sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado.

Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

• La identidad subjetiva de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad de agraviado o sujeto pasivo. (…)

• La identidad de hecho u objetiva (eadem era) consiste en que el hecho o conducta incurrida por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se le denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

• Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad de ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persigue resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición…”

Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (el énfasis es añadido)

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas

11 Véase fundamento 12 del recurso de revisión, folio 159 vuelta del expediente sancionador.

de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (el énfasis es añadido)

Sobre el deber de motivación de las resoluciones administrativas

12 Véase folio 285 a 302 del expediente inspectivo. 13 Véase folio 303 a 306 del expediente inspectivo. pudieran realizar las partes afectadas. Asimismo, se deberá valorar adecuadamente y oportunamente los argumentos de defensa de las partes y los hechos acontecidos en el procedimiento inspectivo, debiéndose emitir decisiones debidamente motivadas y en ellas observando las normas aplicables a cada situación concreta.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección

14 TUO de la LPAG, “Artículo 6.- Motivación del acto administrativo 6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. (…)” 15 TUO de la LPAG, “Artículo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo (…) 5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que la autoridad administrativa les otorgue un plazo no menor a cinco (5) días para que expongan su posición y, en su caso, aporten las pruebas que consideren pertinentes.” 16 LGIT, “Artículo 46.- Contenido de las Actas de Infracción Las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, reflejarán: a) Los hechos constatados por el Inspector del Trabajo que motivaron el acta. b) La calificación de la infracción que se impute, con expresión de la norma vulnerada. c) La graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación. d) En los supuestos de existencia de responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal.”

del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A, en contra de la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 29 de abril de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Ica dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 084-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 041-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la sanción impuesta por el incumplimiento a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a SHOUGANG HIERRO PERÚ S.A.A y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ica.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga