Servicios Generales Monte Alto E.I.R.L — Res. 805-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1767-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 728-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de cuatro (04) infracciones muy graves a la labor inspectiva, como parte del “Operativo de SST – Septiembre 2021”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 722-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 30 de diciembre de 2021, y notificada el 04 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 119-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, de fecha 04 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, de fecha 16 de mayo de 2022, notificada el 18 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 8,316.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0109-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 10 de junio de 20222, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0109-2022- SUNAFIL/IRE CUS.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la Autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SERVICIOS GENERALES MONTE ALTO E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0109-2022-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 8,316.00 por la comisión, entre otra, de tres (3) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.3, 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 15 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SERVICIOS GENERALES MONTE ALTO E.I.R.L.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello9, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.

Así pues, el artículo 11 de la LGIT establece que, “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector público” (énfasis añadido).

En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.

Por ende, se observa que las medidas inspectivas se emiten a razón que intrínsecamente hay un deber de colaboración por parte de los empleadores, trabajadores y representantes de ambos, tal como refiere el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, de conformidad con el artículo 9 de la Ley.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas (…)”, así como “e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202110, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.

En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

Bajo esos alcances – y de acuerdo al contenido del presente recurso de revisión – la impugnante no ha cuestionado alguna de las tres infracciones Muy Graves a la labor inspectiva impuestas y confirmadas por la Intendencia Regional del Cusco en su contra; por ello, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados, corresponde confirmar dichas infracciones impuestas.

Conforme se detalla en el numeral 48.1-A del artículo 48 del RLGIT, las multas impuestas a las micro y pequeñas empresas inscritas en el REMYPE “(…) antes de la generación de la orden de inspección, no podrán superar, en un mismo procedimiento, el 1% del total de ingresos netos que hayan percibidos dentro del ejercicio fiscal anterior al de la generación de la orden de inspección”, detallándose en el segundo párrafo de dicho artículo que le corresponde al sujeto inspeccionado el sustentar los ingresos netos anuales, “…durante las actuaciones inspectivas ante el Inspector del Trabajo y/o en el marco del procedimiento sancionador, al formular los descargos respectivos (…)”.

Bajo esos alcances, se observa de los actuados que recién en esta instancia extraordinaria de revisión, la impugnante invoca la reducción prevista en el numeral 48.1-A del artículo 48 del RLGIT, sosteniendo que al no haber generado ingresos netos anuales durante el ejercicio fiscal anterior (año 2020) a la fecha de la generación de la orden de inspección del año 2021, no corresponde imponerle multa alguna; pese a que durante la etapa inspectiva y sancionadora, no sustentó sus ingresos con la finalidad de reducir las multas impuestas.

Sobre el particular, esta Sala considera que la evaluación de lo solicitado se debe de analizar bajo los alcances del principio de la buena fe procedimental, en especial observándose las afirmaciones efectuadas por la impugnante, conforme se detalla en los puntos 1.4 y 1.5 de la presente resolución.

Así, el TUO de la LPAG reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la Autoridad Administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “...guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”11.

Frente a ello, lógicamente se señala que:

Por ello, esta Sala identifica que el actuar de la impugnante vulnera este principio, al señalar durante la presentación de su recurso impugnativo de apelación que no tuvo conocimiento de la notificación de la segunda comparecencia – pese a haberse acreditado que sí se realizó de acuerdo a los alcances de la notificación personal prevista en el TUO de la LPAG – o cuando afirmó que el Sistema de Notificación Electrónica de la Sunafil presentó problemas que le impidió la presentación – extemporánea – de los documentos solicitados vía requerimiento de información; o, que cumplió efectivamente con la medida inspectiva de requerimiento, cuando de los actuados se identifica que tal situación no se ajusta a la verdad.

En base a esos alcances, no es atendible ante esta instancia extraordinaria – y en el caso concreto – el sostener que no corresponde aplicarle multa alguna por no haber obtenido ningún ingreso neto durante el ejercicio anterior a la fecha de emisión de la Orden de Inspección, cuando de conformidad con el artículo invocado, el administrado debía de acreditar tal situación ante el Inspector de Trabajo o al formularse los descargos en el marco del procedimiento sancionador.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, uno de los elementos esenciales que rige el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa14, es el atribuir a la Autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente: “4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

Así las cosas, se advierte que la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción. En consecuencia, no son admisibles, como motivación, las fórmulas que, por su generalidad, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material15. 6.28. Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa, respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Bajo esos alcances, esta Sala no identifica que la resolución de Intendencia haya incurrido en un supuesto de falta de motivación al no amparar el alegato de la impugnante; por el contrario, la resolución impugnada precisamente desvirtúa los alegatos del recurso de apelación, señalándose específicamente que las infracciones a labor inspectiva tienen un carácter insubsanable, por lo que la presentación de la documentación solicitada durante la etapa inspectiva – a través de un recurso impugnativo luego de emitida la resolución de sanción – no puede asumirse como la subsanación de la misma; esto a la luz del artículo 49 de la RLGIT, que específicamente señala lo siguiente: “Las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos”. En ese sentido, no se puede sostener de manera temeraria que – por contarse con una postura o lectura distinta del desarrollo normativo y de las presunciones legales de nuestro ordenamiento – las autoridades administrativas incurran en un supuesto de falta de motivación.

Con relación a lo alegado por la impugnante en torno a la presunta vulneración de dichos principios, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 24616 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la Autoridad Sancionadora pueda imponer otro valor distinto.

Precisamente la aplicación de la reducción al 50% invocada por la impugnante en su recurso de revisión, la cual se encuentra detallado en el numeral 48.1-B del artículo 48 del RLGIT, se encuentra ya efectivizada en los montos previstos en la Tabla de Multas, al distinguirse en ésta valores distintos a aplicar para las Micro y Pequeñas Empresas.

Bajo esos alcances, se aprecia que tanto la Autoridad Sancionadora como Inspectiva determinaron al trabajador afectado, así como la conducta plasmada de manera correcta, por lo que no corresponde acoger el presente extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.