| Resolución N° | 0916-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 020-2022-SUNAFIL/IRE-TUM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE TUMBES |
| Impugnante | Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - Sernanp |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 24-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Tumbes |
| Fecha | 04 de octubre de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP, en contra de la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 17 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP, y a la Intendencia Regional de Tumbes, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241002MCR - HR 25859-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 377-2021-SUNAFIL/IRE-TUM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 156-2021-SUNAFIL/IRE-TUM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimiento de información notificado el día 03 de diciembre de 2021; en atención a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el señor Martín Silva Sernaque (Guardaparque), para que se verifique su denuncia por discriminación remunerativa.
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Discriminación en el trabajo (Sub materia: En la remuneración). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 23-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI-IC, de fecha 09 de febrero de 2022, notificada el 11 de febrero de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 59-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIAI-IF, de fecha 22 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tumbes, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 54-2022-SUNAFIL/IRE- TUM/SIRE, de fecha 06 de junio de 2022, notificada el 08 de junio de 20223, y al Procurador Público del Ministerio del Ambiente el 06 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con proporcionar la información requerida mediante “Requerimiento de información por medio de sistema de comunicación electrónica”, con fecha de notificación el 03 de diciembre de 2021, en el plazo establecido en dicho requerimiento, pese a estar debidamente notificado a través de la casilla electrónica, habiendo tenido como último día para que proporcione dicha documentación el 09 de diciembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 30 de junio y 26 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 54-2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que ha sido vulnerado su derecho al debido procedimiento y a la defensa, por cuanto no se ha cumplido con emitir la alerta correspondiente al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería, tal como lo establece el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en consecuencia, no se podría imputar negarse a presentar la documentación requerida a fin de que se pueda proseguir con la inspección, aún mas cuando el Tribunal de Fiscalización Laboral ha establecido que, mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida de requerimiento que le impone determinadas obligaciones. ii. Alegan vulneración al derecho a la debida motivación, siendo que la Administración recomendó la generación de nueva orden de inspección, para que se fiscalicen las materias objeto de inspección; sin embargo, se impone multa ante una futura inspección. Sin perjuicio de ello, señalan que la Resolución de Sub Intendencia N° 54- 2022-SUNAFIL/IRE-TUM/SIRE, omite emitir pronunciamiento respecto de la información proporcionada a la administración haciendo uso de la mesa de partes virtual de SUNAFIL, mediante la cual se remitió el Oficio N° 41-2022-SERNANP-OA-
2 Notificada a la Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente, el 18 de marzo de 2022. Véase folio 18 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública del Ministerio del Ambiente, el 06 de julio de 2022. Véase folio 46 del expediente sancionador.
RRHH, dirigido a la Intendencia Regional de Tumbes, trasladando la información solicitada con Orden de Inspección N° 0377-2021-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 03 de diciembre de 2021; sin embargo, se trasgrede el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, al carecer de pronunciamiento respecto de las pruebas aportadas al presente proceso. iii. Por último, señalan que existe agravio respecto a la valoración del principio de proporcionalidad, encontrando que, en la resolución recurrida no se aprecia que los criterios de razonabilidad hayan sido tomados en cuenta por la Administración, pues como se observa han realizado las acciones pertinentes, conforme acreditan con el Oficio N° 41-2022-SERNANP-OA-RRHH, dirigido a la Intendencia Regional de Tumbes, trasladando la información solicitada con Orden de Inspección N° 0377-2021- SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 03 de diciembre de 2021, según consta en el formato de solicitud ingresada a la mesa de partes virtual, con Hoja de Ruta N° 109061-2021.
Mediante Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 17 de agosto de 20224, la Intendencia Regional de Tumbes, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Debemos tener en cuenta que, la Casilla Electrónica es de uso “obligatorio”, tal como lo dispone el artículo 1, 6 y 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR; asimismo, respecto a la validez de la notificación tenemos el artículo 11 del mismo cuerpo legal. ii. Como puede corroborarse en el expediente inspectivo, obra a folios 17 la “Constancia de notificación vía casilla electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica del administrado, Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP, con el cual se deja constancia del depósito del documento “Requerimiento de información”, consignándose como fecha del mismo el 03 de diciembre de 2021. iii. De lo señalado por la impugnante, se ha verificado el envío de las alertas que realiza el Sistema de Notificaciones, a través del aplicativo de consulta de notificaciones, a través de la Casilla Electrónica. iv. En ese sentido, la afirmación que realiza la impugnante, de no haber recibido las alertas, resulta incongruente, siendo que, de la revisión efectuada se puede observar que sí se remitió al correo y número telefónico registrado en su casilla electrónica con fecha 06 de julio de 2021, siendo obligación del impugnante verificar y actualizar la información registrada en la plataforma web destinada para tal efecto.
Con fecha 03 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tumbes, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 24-2022- SUNAFIL/IRE-TUM.
4 Notificada a la impugnante el 19 de agosto de 2022, y al Procurador Público del Ministerio del Ambiente el 12 de diciembre de 2022. Véase folio 88 y 122 del expediente sancionador.
La Intendencia Regional de Tumbes, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000067-2023- SUNAFIL/IRE-TUM, recibido el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas
10 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.
modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,572.00, por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, desde el 13 de diciembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO – SERNANP.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 03 de enero de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que, conforme a lo motivado por el Tribunal de Fiscalización Laboral de SUNAFIL, es obligación comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica, creando una expectativa justificada en el administrado de que se le notificará a la casilla electrónica, conforme lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. ii. Precisan que, juntamente con la recepción en la casilla electrónica, el usuario recibirá una alerta del depósito de dichos documentos, esta lectura se condice con los alcances del principio de buena fe procedimental, a través del cual se reconoce que toda interpretación de la regulación del procedimiento administrativo debe efectuarse a favor del citado principio, no siendo coherentes con este principio el pretender desconocer u omitir una conducta que la propia administración ha previsto como parte de su comportamiento durante el trámite de notificación, la emisión de las alertas. iii. Señalan que el Tribunal considera que en aquellos casos en los cuales el inspector empleó la notificación electrónica prevista por el SINEL-SUNAFIL, y no se tiene constancia del envío de las alertas por correo electrónico o por servicio de mensajería, según lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, deberá dejarse sin efecto la sanción impuesta por aquellas infracciones derivadas del incumplimiento de los requerimientos remitidos a través del sistema de casilla electrónica.
iv. Solicitan la debida aplicación del numeral 7.7.1. de la Versión 02 del Protocolo N° 005- 2020-SUNAFIL/INII, “Protocolo sobre el ejercicio de la inspección del trabajo, dentro del marco de la declaratoria de emergencia sanitaria y nacional por las graves circunstancias que afectan las actividades laborales y económicas a consecuencia del coronavirus (COVID-19) en el territorio nacional”. Asimismo, el numeral 7.8.1. de la Versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII, “Protocolo sobre el ejercicio de la inspección del trabajo, dentro del marco de la declaratoria de emergencia sanitaria y nacional por las graves circunstancias que afectan las actividades laborales y económicas a consecuencia del coronavirus (COVID-19) en el territorio nacional”, respecto al uso de las tecnologías de la información y comunicaciones habilitadas para evitar el contagio del COVID-19, en tanto que, existían diversos medios de comunicación habilitados para evitar el contagio del COVID -19, y las autoridades inspectivas no agotaron los medios indicados para una eficaz actuación inspectiva. v. Sostienen que, no se han pronunciado sobre el pedido de revisión del Sistema de Notificaciones, atendiendo a lo atípico de la hora de descarga (05.06.03 horas), así como a que la misma se encuentra fuera del horario de labores de su institución.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva 6.1 Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”11 (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a
11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV, Numeral 1.8.
colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad12.
Asimismo, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Por otra parte, respecto al requerimiento de información de fecha 15 de julio de 2021, se tiene que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
De igual manera, de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.
Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica
La impugnante alega que no se le ha comunicado la notificación electrónica depositada en la casilla electrónica, en tanto que, no recibió la alerta del depósito del requerimiento de información, conforme a lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR; en tal sentido, solicita el pedido de revisión del Sistema de Notificaciones. Por tanto, corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada a la impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo.
Ahora bien, respecto a lo alegado en el recurso de revisión, mencionado en el párrafo precedente, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG13, la misma que complementa los alcances de la notificación en la casilla electrónica, aprobando la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
13 TUO de la LPAG, Artículo 20.- Modalidades de notificación “(…) 20.4. (...) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. En ese caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 25”.
Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo Nº 003-2020- TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (numeral 8.1 del artículo 8º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (numeral 11.1 del artículo 11º).
Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente Emergencia Sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202014, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales.
Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”15.
Ahora bien, el artículo 51 de la Constitución Política del Estado reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente N° 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).
14 Al respecto, véase el siguiente enlace el cual se encuentra en la cuenta institucional de YouTube de SUNAFIL denominado: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, de fecha 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 15 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). La publicidad y publicación de las normas del Estado (El caso de los Decretos Supremos no publicados). THEMIS Revista de Derecho (6), 18. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11489.
Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el Expediente N° 1023-2021-PA/TC), lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Asimismo, las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia N° 058-2020- SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, no vulneran de modo alguno las disposiciones sobre notificaciones contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia a los actos administrativos, ya que dichos instrumentos normativos, fluyen de la propia ley (numeral 20.4 del artículo 20), y han sido debidamente autorizados por el ente facultado para ello, esto es la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sobre el particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- A folio 15, se aprecia el documento denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA”, de fecha 03 de diciembre de 2021; y a folios 17 la “CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN VÍA CASILLA ELECTRÓNICA”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 03 de diciembre de 2021, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 01:
Al respecto, es oportuno mencionar lo establecido como precedente vinculante por la Resolución de Sala Plena 002-2023-SUNAFIL-TFL, sobre la notificación en casilla electrónica:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica).
14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR”.
Dicho esto, corresponde verificar la fecha de ingreso de la inspeccionada a la casilla electrónica. Conforme a la búsqueda realizada en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del requerimiento de información, esto es, 03 de diciembre de 2021, la impugnante recibió la alerta a través del correo electrónico debido a que registró su contacto con fecha anterior a la notificación del requerimiento, siendo el registro de su contacto el 06 de julio de 2021 a horas 16:37; asimismo, se advierte que su primer acceso a la casilla fue el 12 de agosto de 2020 a horas 16:01:48, tal como se aprecia a continuación:
Figura 2: Alerta al correo electrónico
Figura 3: Registro de contacto
Figura 4:
Acceso a casilla electrónica
Entonces, como ya se ha indicado, en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020- TR, se establece que el usuario de casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. Así también, resulta imprescindible resaltar que la misma norma se ha puesto en el supuesto que exista imposibilidad de efectuar la notificación por casilla electrónica, en cuyo caso, y como excepción, se deberán utilizar las otras modalidades de notificación establecidas en el TUO de la LPAG.
En ese sentido, la notificación vía casilla electrónica del “Requerimiento de Información” notificado el 03 de diciembre de 2021, es válida y surte todos sus efectos legales, no habiendo ocurrido una afectación al debido procedimiento, y no siendo atendible el pedido de nulidad por dicho motivo.
En ese orden de ideas, quedan descartados los argumentos en los que la impugnante cuestiona la notificación efectuada, por cuanto ha quedado evidenciado que no se ha transgredido el principio de buena fe procedimental, ni se ha afectado el debido
procedimiento, toda vez que, según lo detallado precedentemente, la impugnante fue debidamente notificada vía casilla electrónica, tanto durante las actuaciones inspectivas del requerimiento de información de fecha 03 de diciembre de 2021 y, cuyo incumplimiento es reprochado en este procedimiento, así como de los documentos emitidos en el procedimiento sancionador que objetó la impugnante en el recurso de revisión.
En ese entendido, estando a la notificación efectuada sin que haya sido atendida dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, corresponde confirmar la infracción ante señalada, al haberse impedido la realización de las actuaciones inspectivas generadas con la Orden de Inspección N° 377-2021-SUNAFIL/IRE-TUM.
Por tanto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento de información depositado en la casilla electrónica, en tanto que a la impugnante se le hizo llegar la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.
En ese sentido, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados. Por tanto, corresponde confirmar la infracción impuesta, declarándose infundado el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.
Asimismo, advertimos que la impugnante fundamenta su recurso de revisión alegando que no se le ha comunicado la notificación electrónica depositada en la casilla electrónica, en tanto que, no recibió la alerta del depósito del requerimiento de información, conforme a lo dispuesto por el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, fundamentos que también fueron desarrollados y abordados en su recurso de apelación, así como en los descargos presentados durante el procedimiento administrativo, y sobre los cuales las instancias previas han emitido pronunciamiento debidamente motivado.
Cabe señalar que, en esa línea argumentativa, el TUO de la LPAG reconoce al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”16. Así, no es congruente con el principio de buena fe procedimental que un administrado interponga un recurso administrativo (y en esta instancia, ante un recurso extraordinario) sin acompañar al fundamento de hecho que lo sustente, en clara contradicción al artículo 173.2 del TUO de la LPAG17 y en un sentido lato, de acuerdo al numeral 2 del artículo 124 del TUO de la LPAG18, más aún si a través de dicha afirmación —sin sustento— señala que la inspección y la resolución impugnada han vulnerado principios del derecho administrativo; por el contrario, los administrados tienen el deber de abstenerse de “formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos
16 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 17 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 173.- Carga de la prueba 173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la presente Ley. 173.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.” (el resaltado es nuestro). 18Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 124.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente (…) 2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho”.
contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental”19.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva No haber cumplido con proporcionar la información requerida mediante “Requerimiento de información por medio de sistema de comunicación electrónica”, con fecha de notificación el 03 de diciembre de 2021, en el plazo establecido en dicho requerimiento, pese a estar debidamente notificado a través de la casilla electrónica, habiendo tenido como último día para que proporcione dicha documentación el 09 de diciembre de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
19 Numeral 1 del artículo 67 del TUO de la LPAG, a través del cual se establecen los deberes generales de los administrados en el procedimiento.
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP, en contra de la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, de fecha 17 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Tumbes, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 24-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al SERVICIO NACIONAL DE AREAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL ESTADO - SERNANP, y a la Intendencia Regional de Tumbes, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241002MCR - HR 25859-2023
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