Selva Industrial S.A — Res. 187-2025

Mediante Orden de Inspección N° 2068-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 883-2021-SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia a la seguridad y salud en el trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 024-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 12 de enero de 2022, notificada el 14 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 254-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 14 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub-Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín.

Mediante Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, del 06 de octubre de 2022, notificada el 07 de octubre de 2022, se autorizó excepcionalmente la ampliación de plazo del procedimiento administrativo sancionador, sustentado en la cantidad de la información a analizar por las materias inspeccionadas y la excesiva carga.

Mediante Resolución de Sub-Intendencia N°005-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 04 de enero de 2023, notificada el 06 de enero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 25,388.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante Resolución de Intendencia N° 047-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 17 de marzo de 20232, la Intendencia Regional de Junín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Subintendencia N° 005-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 11 de abril del 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 047-2023- SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°458-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 19 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SELVA INDUSTRIAL S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 047-2023-SUNAFIL/IRE- JUN, emitida por la Intendencia Regional de Junín, que confirmó la sanción impuesta a

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SELVA INDUSTRIAL S.A.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de éste con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad de oficio, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del presente expediente administrativo sancionador.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida por el cual declara la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (al respecto, el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021, emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)10, respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

De la norma acotada, precedentemente, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 14 de enero de 2022, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub- Intendencia), tenía hasta el 14 de octubre de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, se aprecia que, mediante Informe-000255-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA de fecha 30 de septiembre de 2022, la Sub-Intendencia de Sanción solicita a la Intendencia Regional de Junín la ampliación de plazo para resolver el Procedimiento Administrativo Sancionador seguido contra la impugnante. Sobre el particular, mediante Resolución de Intendencia N°27-2022-SUNAFIL/IRE-JUN de fecha 06 de octubre de 2022, se autoriza la ampliación de plazo por tres (03) meses, en razón de “la existencia de excesiva carga procesal de 649 expedientes sancionadores”.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG, el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (énfasis añadido)

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; concluyéndose lo siguiente para el caso de la SUNAFIL:

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG, pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR del MINJUS, en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecida en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales

Este criterio también es recogido en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que la Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 06 de octubre de 2022 (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue emitida de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, y, se ha emitido respetando el principio de imparcialidad, al emitirse por un órgano de segundo nivel competente, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes. Por lo que, respecto a ese extremo, no se observa afectación alguna.

En consecuencia, corresponde continuar con el análisis de dicha resolución, a fin de determinar si resulta procedente la ampliación de plazo contenida en la misma.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida” (énfasis añadido).

En el presente caso, la Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 06 de octubre de 2022, emitida por la Intendenta de la Intendencia Regional de Junín que dispuso ampliar por tres (3) meses el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador, señaló que, “se debe considerar que la información a ser verificada y procesada está relacionada a las infracciones sobre condiciones de seguridad, registro de accidente de trabajo e incidentes, cobertura de salud en el trabajo, investigación de accidente de trabajo, incidentes peligrosos; y añadido a ello, sostiene la existencia de excesiva carga procesal de 649 expedientes sancionadores (incluidos los transferidos por la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo Junín - DRTPEJ), hecho informado en su oportunidad a la Dirección de Supervisión y Evaluación. Además, que, para la emisión de la resolución de sanción, deben ser priorizados por contar con plazos para prescribir; por lo que solicita la ampliación de plazo del procedimiento sancionador, según el Informe-000255-2022-SUNAFIL/IRE- JUN/SISA de 30 de septiembre de 2022”.

Asimismo, se advierte que para efectos de la referida resolución señaló que: “el órgano resolutor, deberá revisar los descargos efectuados por el sujeto inspeccionado, para determinar las infracciones imputadas, en cumplimiento del Principio de Verdad Material, regulado en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG, que dispone: En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas, deberá revisar la información para corroborar lo expuesto por el inspeccionado; a fin de no afectar el debido procedimiento, que contempla el derecho a obtener una decisión fundada en derecho, debidamente motivada, y en la que se valoren los medios probatorios; para lo cual requiere de un tiempo adicional y prudente, que se otorga a través de la presente.”

La referida resolución de ampliación no analiza la complejidad de la materia o submateria inspeccionada, el número de materias o submaterias objeto de la orden de inspección (igual o superior a nueve), el número de trabajadores afectados (si es igual o superior a cien), y las características del sujeto inspeccionado; criterios técnicos que permiten determinar la complejidad de la inspección, en mérito al artículo 6 de la LGIT.

De lo expuesto, se obtiene que la Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 06 de octubre de 2022, no se encontraría conforme con los alcances indicados, pues de su lectura, no se observa que esta se haya motivado correctamente a fin de justificar el porqué de su ampliación, ni se ha precisado ninguna justificación válida, dentro de sus considerandos que haga inferir ello, lo cual contraviene lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Por lo tanto, la Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 06 de octubre de 2022, ha incurrido en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG12, al no justificar debidamente el motivo de la ampliación.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Intendencia N° 27-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 06 de octubre de 2022, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además de no haber transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En el presente caso, habiéndose verificado los vicios nulificantes que presenta la Resolución de Intendencia N°27-2022-SUNAFIL/IRE-JUN; se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 14 de octubre de 2022, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 15 de octubre de 2022, día siguiente al plazo máximo. Por lo que, la Resolución de Sub-Intendencia N° 005-2023-SUNAFIL/IRE- JUN/SISA, de fecha 04 de enero de 2023, que impuso sanción a la impugnante, fue notificada con fecha 06 de enero de 2023, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente: Figura N° 01: Línea de Tiempo

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017-SUNAFIL, y la versión 2 de la de la Directiva 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia Nº 190-2021-SUNAFIL13; disponen que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Es menester precisar que, la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. 6.35 Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en la Resolución de Intendencia N° 27- 2022-SUNAFIL/IRE-JUN, del 06 de octubre de 2022, por no corresponder disponer la ampliación del plazo por tres (3) meses para resolver el presente procedimiento sancionador, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a efectos que – de ser el caso – procedan conforme a sus competencias, en el marco de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.