Seguro Social de Salud — Res. 863-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Bonificación no remunerativa (Sub materia: Incluye toda). 2 Véase folios 40 (reverso) y 41 del expediente inspectivo. 3 Véase folio 10 del expediente sancionador. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación por escolaridad del 2017, a favor de la trabajadora Ysabel Carmen Chacón Aybar, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,805.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva requerimiento expedida el 27 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.

i. Refieren que no se ha advertido la naturaleza de la bonificación por escolaridad, pues en EsSalud se establece conforme a los convenios colectivos; en dicho sentido, el Convenio Colectivo de 1986, aprueba y pacta entre las partes el incremento que se otorga a los trabajadores por Bonificación de Escolaridad, expresando su acuerdo de que la Dirección General de Personal de EsSalud, sea la unidad orgánica que se encargue de emitir lineamientos y disposiciones para el otorgamiento de dicho beneficio, conforme a los términos pactados. ii. Por tanto, la Bonificación por Escolaridad fijada por el Decreto Supremo N° 001-2017- EF resulta ser incompatible, conforme se advierte de su artículo 6, por lo que, no corresponde ser aplicado por EsSalud, pues los trabajadores ya tienen un convenio colectivo por el que perciben escolaridad por un monto mayor incluso, de lo contrario, se estaría otorgando menos derechos a los trabajadores. iii. Alegan que, a la trabajadora no le asiste el derecho a que se le reconozca el pago de la bonificación por escolaridad producto del convenio colectivo; añaden que a enero de 2017 la trabajadora se encontraba con licencia sin goce de haber. Por tanto, señalan que, no es cierto lo señalado en el considerando 15 de la resolución apelada, sobre que el vínculo haya desaparecido, sino que no se encontraba activo; por lo que, no contaba con los requisitos exigidos para percibir tal beneficio. Al respecto, señalan que la misma situación ocurría con el Decreto Supremo N° 001-2017-EF, por cuanto establece requisitos para la percepción no encontrándose el supuesto de trabajadores con suspensión perfecta de labores. iv. Sobre lo referido, sostienen que, debe tenerse en consideración lo señalado en el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, que establece en el inciso k)

del artículo 12, que una de las causales de suspensión del contrato de trabajo se trata del permiso o licencia concedido por el empleador; y, estando a que, la señora Chacón solicitó permiso desde el 30 de enero hasta el 05 de febrero de 2017, conforme se observa de la solicitud presentada el 02 de enero de 2017, su contrato se encontraba suspendido, no cumpliendo con los requisitos para la percepción de la bonificación, tal como se estableció en la Resolución de Gerencia General N° 721-GG- ESSALUD-2005, Resolución Directoral N° 3160-DGP-IPSS-2005, así como la Carta N° 233-GAP-GCRH-OGA-ESSALUD; lo cual se ha demostrado con la documentación probatoria presentada, pese a ello, no se han valorado las pruebas, transgrediéndose el principio de legalidad y el deber de motivación que deben contener las resoluciones. v. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, no es razonable imponer dicha sanción, por cuanto no se ha incumplido con el mandato del Convenio Colectivo, debido a que la trabajadora no ha cumplido con los requisitos exigidos; por lo que, no le correspondía el pago de la bonificación por escolaridad. De lo contrario, se estaría contraviniendo el debido procedimiento y al imponerse una multa se transgrede el principio de razonabilidad y proporcionalidad.

i. Que, para determinar la prescripción contemplada en el artículo 252 del TUO de la LPAG, en concordancia con la Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de la infracción en el presente caso, el cómputo del plazo debe efectuarse a partir de la fecha en que la infracción se hubiera cometido, advirtiéndose que la resolución apelada multa por no pagar la bonificación por escolaridad del año 2017, a favor de la trabajadora Ysabel Carmen Chacón Aybar; y, siendo que la fecha para realizar el pago empezó a computarse desde el 16 de febrero de 2017, se advierte que a la fecha de la emisión de la resolución apelada, habría prescrito. ii. En atención a los parámetros señalados y en aplicación del Principio de Retroactividad Benigna, se advierte que, a la fecha en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 462-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, la infracción en materia de relaciones laborales ya se encontraba prescrita, en la medida que habían transcurrido más de 4 años prescritos por ley, para determinarla por la Autoridad de primera instancia; por lo que, corresponde revocar este extremo de la resolución apelada.

4 Notificada a la impugnante el 01 de agosto de 2022, véase folio 84 del expediente sancionador.

iii. De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento, se observa que el personal inspectivo emitió la medida de requerimiento solicitando de manera clara el cumplimiento de sus obligaciones en materia de relaciones laborales, notificándola al señor Jorge Luis Rodríguez Campana, apoderado de la inspeccionada, por lo que actuó de acuerdo a sus funciones; sin embargo, la inspeccionada no acató lo ordenado en dicha medida inspectiva. Debe precisarse que antes de extender Acta de Infracción para el inicio del procedimiento sancionador, el personal inspectivo buscó que la inspeccionada corrija la conducta infractora cometida, ordenando que sea subsanada, lo que de haberse hecho oportunamente lo habría liberado de la instauración de este procedimiento.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 19 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1282-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Sustentan que el pago de la bonificación por escolaridad a favor de la trabajadora Ysabel Carmen Chacón Aybar, al igual que a los demás trabajadores nombrados y contratados de EsSalud, se establece conforme al Convenio Colectivo de 1986, en dicho convenio se aprueba y pacta entre las partes el incremento que se otorga a los trabajadores por Bonificación de Escolaridad, expresando su acuerdo de que la Dirección General de Personal de EsSalud, sea la unidad orgánica encargada de emitir lineamientos y

10 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

disposiciones para el otorgamiento de dicho beneficio, conforme a los términos pactados. ii. En ese sentido, observan que no han sido valorados en toda su dimensión los documentos presentados durante el presente procedimiento, por cuanto no se ha valorado el contenido de la Resolución de Gerencia General N° 721-GG-ESSALUD-2005, que indica en el numeral 2) Disponer que la bonificación por escolaridad sea otorgada a los trabajadores de la institución de acuerdo a las normas vigentes, y la Carta N° 233- GAP-GCRH-OGA-ESSALUD, que establece expresamente que se inhabilita la percepción de la bonificación por escolaridad a las licencia sin goce de haber, sanciones o ruptura del vínculo laboral al 31 de enero. iii. Por tanto, alegan que, habiéndose acreditado que la trabajadora se encontraba con licencia sin goce de haber desde el 30 de enero de 2017, la citada trabajadora no cumplía el requisito exigido para la percepción de la bonificación por escolaridad; por ende, no correspondía efectuar pago alguno por concepto de bonificación por escolaridad. iv. Por otro lado, señalan que el Convenio Colectivo del año 1986, normas y disposiciones internas se adjuntaron al recurso de apelación presentado, sin que pudiera ser evaluado por la Intendencia de Lima Metropolitana, por cuanto la supuesta infracción cometida por no pagar la bonificación por escolaridad del año 2017 prescribió, como consecuencia de ello decidieron no pronunciarse. v. Sobre el supuesto incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento y la aplicación indebida del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, consideran que, al haberse declarado la prescripción del plazo para determinar como infracción el supuesto incumplimiento, no es posible determinar la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, por lo que, consideran erróneo que atribuyan la conducta infractora. vi. En tal sentido, precisan que con la prescripción declarada y la negativa de pronunciarse sobre los argumentos vertidos para contradecir la supuesta infracción por no acreditar el pago de la bonificación por escolaridad del 2017 a favor de la trabajadora Ysabel Carmen Chacón Aybar, se concluye que no se ha logrado determinar la existencia de una infracción administrativa, por ende, refieren que la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento expedida el 27 de enero de 2020 no tiene mayor sustento. vii. Sin perjuicio de lo señalado, consideran que, no tenían la obligación de acreditar el pago de la bonificación por escolaridad del 2017, en tanto que, de acuerdo al Convenio Colectivo, normas y disposiciones internas de EsSalud, no se les otorga a los trabajadores que cuentan con licencia sin goce de haber al 31 de enero. Asimismo, refieren que la medida inspectiva de requerimiento tiene como sustento legal el Decreto Supremo N° 001-2017-EF, “Dictan disposiciones reglamentarias para el otorgamiento de la Bonificación por Escolaridad”, norma que no es aplicable en el presente caso, puesto que regulan el pago de la bonificación por escolaridad, a través del Convenio Colectivo del año 1986.

viii. Por tanto, cuestionan la vulneración al principio de legalidad, recogido en el numeral 1.1. del artículo IV del TUO de la LPAG, pues la medida inspectiva de requerimiento fue impuesta en contravención del debido procedimiento, al no haberse determinado fehacientemente la existencia de infracción que respalde su emisión, habiéndose generado solo en base a la presunción del incumplimiento. ix. Por otro lado, alegan que se estaría vulnerando además el principio de razonabilidad, regulado en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, en tanto que la sanción impuesta por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento no resulta razonable, pues no se realizó una valoración y apreciación adecuada de los medios probatorios y una comprensión objetiva e imparcial de los hechos que rodean el presente caso. x. Asimismo, consideran que para la aplicación de una sanción administrativa no debe limitarse a realizar un razonamiento mecánico de la aplicación de las normas, sino además se debe efectuar una apreciación objetiva y real de los hechos y los medios probatorios presentados. xi. Por ende, manifiestan que la Resolución de Intendencia N° 1282-2022-SUNAFIL/ILM, vulnera los principios de legalidad, razonabilidad y debido procedimiento. xii. Por último, invocan la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, por los criterios referidos al principio de legalidad y razonabilidad.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los precedentes administrativos de observancia obligatoria

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra

obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y motivación

11 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido).

acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”13, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar

12 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 13 RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.

el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.

Figura Nº 01

14 Véase folio 48 del expediente inspectivo.

requerimiento presenta la Resolución Directoral N° 3160-DGP-IPSS-86, Resolución de Gerencia General N° 721-GG-ESSALUD-2005, y la Carta N° 233-GAP-GCRH-OGA-ESSALUD, señalando que a la trabajadora no le corresponde el pago, en atención a Acuerdo Colectivo; no obstante, no presenta dicho acuerdo.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva requerimiento expedida el 27 de enero de 2020. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1282-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1364-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1282-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240918MCR - HR 145652-2019