Seguro Social de Salud — Res. 790-2026

Antecedentes

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de hostilidad consistente en la rebaja inmotivada de categoría de la trabajadora, en el periodo de enero 2019 al 02 de febrero de 2023; tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25° del RLGIT.

1 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…). 2 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos

la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS3, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia4. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Arequipa para el trámite correspondiente.

Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…). 3 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. (Dispositivo normativo vigente al momento de la interposición del recurso impugnatorio en cuestión. Actualmente, dicha disposición corresponde al artículo 209° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS). 4 Cabe precisar que las referencias efectuadas en diversos dispositivos normativos al Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, deben entenderse efectuadas al Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS. Ello, toda vez que el referido Texto Único Ordenado constituye un instrumento de técnica normativa destinado a compilar, sistematizar y armonizar en un solo cuerpo normativo las disposiciones legales preexistentes y sus modificatorias, careciendo de carácter innovador o interpretativo, así como de aptitud para modificar el contenido, alcance, valor o fuerza normativa de las disposiciones objeto de ordenación. En tal sentido, las adecuaciones efectuadas en el presente pronunciamiento respecto de las referencias al Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS responden únicamente a la actualización de la normativa vigente, sin que ello implique alteración alguna del contenido normativo originalmente aplicable al caso concreto. Asimismo, en aquellos supuestos en los que determinados dispositivos normativos mantengan remisiones expresas al Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, dichas referencias deben entenderse efectuadas al Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, actualmente aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, conservándose plenamente su eficacia jurídica.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 7 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 8 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

10 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 22 de marzo de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 101-2024-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:

i. Se interpone recurso de revisión contra la resolución impugnada, mediante la cual se declaró infundado el recurso de apelación, solicitándose que, en instancia superior, se revoque dicha decisión y, en consecuencia, se absuelva de los cargos imputados, declarándose la nulidad del Acta de Infracción, así como de las actuaciones y resoluciones posteriores que determinaron la existencia de la conducta infractora, al considerar que estas adolecen de vicios que afectan su validez, conforme a los fundamentos que se exponen a continuación. ii. Conforme a la Nota N° 128-ORH-JOA-GRAAR-ESSALUD-2023, de fecha 16 de enero de 2024, la Oficina de Recursos Humanos remitió el convenio de variación a teletrabajo correspondiente a la trabajadora con contrato vigente por mandato judicial. Asimismo,

11 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

mediante Oficio N° 071-OAJ-GRAAR-ESSALUD-2023, de fecha 17 de mayo de 2023, se informó el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Orden de Inspección, precisándose que, mediante Resolución de Gerencia de Red N° 494-GRAAR-ESSALUD- 2023, de fecha 27 de abril de 2023, se autorizó la rotación de la trabajadora a la Unidad de Capacitación, Investigación y Docencia de la Red Asistencial Arequipa, en condición de profesional. Asimismo, mediante el convenio de variación a teletrabajo se dio cumplimiento a la Sentencia N° 168-2023, emitida en el Expediente N° 00803-2023-0- 0401-JR-DC-02, continuando la trabajadora prestando servicios en condición de profesional, por lo que se sostiene que la supuesta causal de acto de hostilidad habría sido superada. iii. Asimismo, se señala que el TUO de la LPAG incorporó la subsanación voluntaria como condición eximente de responsabilidad administrativa, disposición que fue incorporada al marco normativo aplicable al Sistema de Inspección del Trabajo. En ese sentido, se alega que las medidas adoptadas respecto de la trabajadora evidencian acciones orientadas al cumplimiento de las disposiciones inspectivas y judiciales, las cuales deben ser valoradas conforme a los alcances de la subsanación voluntaria en el procedimiento administrativo sancionador. iv. En efecto, el TUO de la LPAG, regula los eximentes de responsabilidad administrativa, entre los cuales se encuentra la subsanación voluntaria. Así, el dispositivo normativo antes acotado establece que la subsanación voluntaria de la conducta infractora, efectuada con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos, constituye una condición eximente de responsabilidad administrativa. En ese sentido, se sostiene que, para la configuración de dicha eximente, deben concurrir de manera conjunta determinadas condiciones, tales como que la subsanación se produzca de forma voluntaria, sin requerimiento previo de la autoridad competente, que se efectúe antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador y que implique la corrección de la conducta infractora atribuida. v. Al ejercer la potestad sancionadora, la autoridad administrativa debe valorar las circunstancias particulares del caso concreto a efectos de determinar la configuración de condiciones eximentes o atenuantes de responsabilidad administrativa. En ese sentido, se sostiene que la subsanación voluntaria no solo implica el cese de la conducta infractora, sino también, cuando corresponda, la reparación de las consecuencias o efectos generados al bien jurídico protegido, debiendo evaluarse tanto la oportunidad en que se produce dicha subsanación como el carácter subsanable de la conducta imputada. Asimismo, se señala que la finalidad de esta figura jurídica es promover el cumplimiento espontáneo de las obligaciones y privilegiar el carácter preventivo de la sanción antes que su finalidad represiva, siempre que la corrección de la conducta se efectúe antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador y sin requerimiento previo de la Administración Pública. En atención a ello, se solicita que se valore la rotación de la trabajadora a la Unidad de Capacitación, Investigación y Docencia de la Red Asistencial Arequipa, en condición de profesional, así como la prestación efectiva de labores

mediante la modalidad de teletrabajo, como actuaciones que acreditarían la subsanación voluntaria de la conducta observada. vi. El artículo 9° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003- 97-TR, reconoce al empleador la facultad de introducir cambios o modificar turnos, días u horas de trabajo, así como la forma y modalidad de la prestación de labores, dentro de criterios de razonabilidad y atendiendo a las necesidades del centro de trabajo. En ese sentido, el poder de dirección comprende el ejercicio del ius variandi, entendido como la potestad del empleador de variar, dentro de determinados límites, las condiciones, forma y modo de prestación del servicio, incluyendo el cambio del lugar habitual de trabajo. Asimismo, conforme al literal c) del artículo 30° de la referida norma, el traslado del trabajador solo constituye acto de hostilidad cuando tiene por finalidad ocasionarle un perjuicio real y concreto, debiendo evaluarse la existencia de un ánimo lesivo por parte del empleador. vii. No obstante, el ejercicio del ius variandi encuentra como límite el respeto de los derechos fundamentales del trabajador y la prohibición de alterar condiciones esenciales de trabajo en su perjuicio, tales como la rebaja inmotivada de remuneración o categoría. En el presente caso, se sostiene que no se configuró un acto de hostilidad respecto de la trabajadora, toda vez que no se produjo una reducción injustificada de su categoría laboral, sino que, atendiendo a su estado de salud, continuó prestando servicios dentro de la Oficina de Finanzas, específicamente en la Oficina de Facturación del HNCASE. viii. En atención a los actuados, se sostiene que no se configuró un acto de hostilidad, toda vez que se encuentra acreditado que la trabajadora continuó prestando labores efectivas mediante la modalidad de teletrabajo, sin que se haya verificado una reducción inmotivada de sus remuneraciones ni de su categoría laboral. En ese sentido, se alega que las instancias de mérito no efectuaron una correcta interpretación del inciso b) del artículo 30° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003- 97-TR, por lo que corresponde se declare la nulidad del Acta de Infracción y de las actuaciones posteriores derivadas de la misma, disponiéndose el archivo de las imputaciones formuladas.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción al numeral 25.14. del artículo 25° del RLGIT, por el acto de hostilidad

“a) El poder de dirección, el cual contiene las facultades de organización (que versan sobre las órdenes e instrucciones generales o particulares, mediante las cuales se instrumenta la implementación de los recursos empresariales en orden a la consecución de sus objetivos) y de control de los trabajadores (que supone el empleo de los medios necesarios para comprobar que el trabajador ha cumplido sus obligaciones); b) El poder disciplinario (que se refiere a la facultad de sancionar, en caso de incumplimiento de obligaciones laborales, la cual se constituye como una especie de corolario de las facultades de organización y control); y, c) El poder de variación o ius variandi, el cual supone la posibilidad para el empresario de actualizar los contenidos específicos de la prestación laboral de cada trabajador, conforme a las necesidades que impongan las circunstancias de la empresa, del propio puesto de trabajo o de los procedimientos técnicos aplicables; siendo estas características las que lo dotan de un carácter restrictivo”12.

12 Cfr. MOLERO MANGLANO, Carlos; SÁNCHEZ-CERVERA VALDÉS, José Manuel y otros. Manual de Derecho del Trabajo. 5ta. Edición. Navarra. Editorial Aranzadi. 2005, pp. 270-273.

materia de impugnación por parte de los trabajadores, y podrían calificar como actos de hostilidad en nuestro sistema jurídico”13.

“Se ha establecido sobre el elemento subjetivo del cese de acto de hostilidad invocado, “propósito de ocasionarle perjuicio al trabajador”, que se satisface ofreciendo los indicios y medios de prueba idóneos que permitan advertir que el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que por el contrario haciendo uso abusivo del mismo menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que justifica la necesidad de exigir la acreditación de dicha”. (é nfasis añadido).

“Por virtud del principio de razonabilidad se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin constitucionalmente valioso. Es la protección de fines constitucionalmente relevantes la que, en efecto, justifica una intervención estatal en el seno de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la restricción de un derecho fundamental satisface el principio de razonabilidad cada vez que esta persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango constitucional”. (é nfasis añadido).

13 TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú, un enfoque teórico-práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 251. 14 Conforme consta en el segundo párrafo del sexto fundamento jurídico contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 2235-2004-AA/TC.

“6.9. Toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las funciones y labores a desarrollarse, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas. Esto último, es traducido como el poder de dirección, que no puede ser ejercido de forma arbitraria, pues debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros: a) sujeción a la Constitución y la ley; b) respeto de los derechos fundamentales y c) el respeto del principio de razonabilidad que limita el poder del empleador a tomar decisiones arbitrarias. 6.10. Se trata, por tanto, de la consideración de la legitimidad de la medida desplegada en uso del poder de dirección y de la estimación de cierto grado de afectación de un derecho fundamental de la parte trabajadora. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, a la cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral. La inspección de trabajo tiene la carga de determinar esta afectación a los derechos de la parte trabajadora con atención a la desproporción de los medios y fines disponibles en el ejercicio de las facultades del poder de dirección, las garantías de indemnidad de los derechos fundamentales y el respeto de las normas laborales vigentes. Todo ello a efectos de determinar si corresponde o no un reproche administrativo ante cierto hecho reputado como comportamiento hostil. 6.11. Así, cuando la determinación de una conducta hostil por parte del empleador contra uno o varios trabajadores (as), la inspección del trabajo debe cumplir con determinar, con las actuaciones investigadoras necesarias y la valoración de las piezas probatorias disponibles, la existencia del daño (o del comportamiento tendente a producir ese resultado antijurídico) y la conexión entre este comportamiento (acción u omisión) y el empleador. Estos extremos son suficientes para determinar la responsabilidad administrativa por la comisión de un acto de hostilidad. 6.12. Por tanto, y siguiendo la línea resolutiva de la Sala en las Resoluciones Nros. 068, 106, 188, 233 y 257-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como las Resoluciones Nros. 626, 747, 762, 928, 989, 1054, 1060, 1105, 1141-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la Resolución N° 139-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras; no resultará suficiente que la inspección de trabajo y/o el órgano administrativo sancionador solo haga mención o descripción de un cierto comportamiento del sujeto inspeccionado para concluir la existencia de un comportamiento hostil. Además, deberá acreditarse con medios de prueba directos o indirectos la responsabilidad administrativa por la comisión de actos de hostilidad laboral. Es decir, se debe evidenciar cuáles son los motivos por los cuales se haya afectado la dignidad de uno o más trabajadores o el ejercicio de sus derechos constitucionales, practicándose de esa forma la subsunción correcta dentro del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. 6.13. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda las alegaciones de los administrados que resulten razonables para el análisis del caso,

analizando sus fundamentos de hecho y de derecho y valorando los medios probatorios que resulten justificados con relación a la materia analizada. (…). 6.16. Por ello, la importancia de que los inspectores de trabajo y la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo sancionador, en la evaluación de estos casos, consideren mediante los medios de investigación que recoge la LGIT y el RLGIT, recabar medios de prueba o indicios suficientes, que permitan la comprobación del elemento objetivo y subjetivo del acto de hostilidad, objeto de la Orden de Inspección”. (é nfasis añadido).

“6.18. No obstante, de manera general, en el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT12 se ha establecido que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos. Es así que el Tribunal de Fiscalización Laboral establece como precedente de observancia obligatoria que: a) Son subsanables las infracciones cuyos efectos antijurídicos puedan ser reparados en su totalidad, desapareciendo la ilegalidad del actuar del empleador y siendo esto determinado por el inspector del trabajo durante la fiscalización laboral. b) Las infracciones no habrán logrado ser subsanadas cuando, pudiendo cumplirse la condición mencionada en el acápite anterior, al culminarse las actuaciones inspectivas, el inspector considere motivadamente que el empleador no ha logrado revertir los efectos antijurídicos. c) Las infracciones serán consideradas insubsanables cuando los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación no puedan ser revertidos. (…). 6.26. Por tanto, deben considerarse como infracciones insubsanables a aquellos incumplimientos tipificados en el RLGIT, cuyos efectos originaron daños comprobados por la inspección del trabajo y cuya naturaleza suponga que no pueden ser reparados, conforme a la motivación definida en el documento de fiscalización correspondiente (constancia de hechos insubsanables, acta de infracción u otro que sea incluido en el expediente de fiscalización). 6.27. Contrario a ello, si la infracción o infracciones constatadas originan riesgo o un potencial daño, y, en tanto, las medidas adoptadas por el sujeto inspeccionado —espontáneamente o bajo el requerimiento del inspector actuante— garanticen que dicho riesgo desaparezca o sea reparado, se considerarán como subsanables. 6.28. De acuerdo con lo antes señalado, a fin de que los daños ocasionados por conductas infractoras sean considerados como insubsanables, deben ser reales, no susceptibles de ser corregidos o rectificados, y estar vinculados al incumplimiento normativo determinado por el tipo infractor. Sin embargo, serán consideradas como subsanables aquellas situaciones que, constituyendo un incumplimiento normativo, sólo ocasionan riesgos, sin llegar a ocasionar daños tangibles, pudiendo ser corregidos o rectificados. Para dicho efecto, sólo resulta necesario que el administrado adecúe oportunamente su conducta al cumplimiento normativo, previniendo con ello la ocurrencia de nuevas situaciones de riesgo o que se genere un daño irreparable. 6.29. Cabe señalar que la determinación del carácter insubsanable de una infracción a las normas de trabajo debe encontrarse plenamente identificada por los comisionados, teniendo la obligación de fundamentar las razones por las que el daño producido por los efectos del incumplimiento o incumplimientos atribuidos a las inspeccionadas no puede ser revertido. Ante la ausencia de esta motivación, se entenderá que el inspector actuante podría estar quebrantando el debido procedimiento administrativo. En otras palabras, constituye una obligación de los inspectores comisionados el requerir la subsanación correspondiente cuando ello sea factible, conforme a la proporcionalidad y razonabilidad de la intervención de la inspección del trabajo en las relaciones de trabajo objeto de su supervisión. 6.30. Debe tenerse en cuenta que el hecho de que las infracciones imputadas sean tipificadas como muy graves no implica que per se deban ser consideradas como insubsanables. Lo relevante en la calificación de un incumplimiento como “insubsanable” es —tal y como se ha establecido previamente— la determinación del carácter irreversible de los daños producidos por la infracción sobre los derechos e intereses tutelables de los trabajadores afectados por el incumplimiento. Un ejemplo claro de ello lo constituyen las infracciones que implican el incumplimiento de una obligación legal que consiste en la

elaboración, entrega o presentación de documentos o formalidades relevantes, aunque no determinantes, para procurar la vigencia de un derecho fundamental (como es el caso del cuadro de categorías y funciones o políticas salariales17), que pese a ser considerada como una infracción muy grave —salvo que se determine, en el caso en particular, que produjo efectos irreversibles— no necesariamente tiene la calidad de insubsanable18, si es que no se han determinado daños que no puedan revertirse”. ( énfasis añadido).

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (é nfasis añadido).

“Artículo 230 .- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (é nfasis añadido).

“5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (é nfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (é nfasis añadido).

siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al Principio del Debido Procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al Principio de Verdad Material15.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

15 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

exigidos por el literal b) del artículo 30° del TUO de la LPCL. Asimismo, se advierte que las instancias de mérito no desarrollaron adecuadamente de qué manera las labores asignadas evidenciaban un ejercicio abusivo de la facultad de dirección, ni efectuaron un análisis suficiente respecto de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad vinculados al ejercicio del ius variandi alegado por la impugnante. Del mismo modo, se aprecia que las instancias administrativas incorporaron consideraciones vinculadas a una afectación genérica de la dignidad de la trabajadora, sin desarrollar de manera clara la subsunción específica correspondiente al literal b) del artículo 30° del TUO de la LPCL. De otro lado, se advierte que las instancias administrativas no motivaron adecuadamente la calificación de la conducta como insubsanable, al no acreditar de manera concreta que los efectos derivados del incumplimiento imputado hubiesen generado un daño real, irreversible y no susceptible de reversión. En efecto, durante el procedimiento administrativo sancionador la impugnante presentó documentación vinculada a la posterior rotación funcional de la trabajadora, así como a la continuidad de la prestación de servicios bajo condición profesional y a la implementación de la modalidad de teletrabajo; no obstante, las instancias de mérito no desarrollaron un análisis suficiente respecto de por qué tales actuaciones no resultaban relevantes para evaluar la reversibilidad de los efectos advertidos. En consecuencia, se advierte que las instancias administrativas se limitaron esencialmente a describir los hechos verificados y afirmar la configuración de la conducta infractora, sin exteriorizar una justificación fáctica y jurídica suficiente que permita comprender objetivamente las razones que sustentan la determinación de responsabilidad administrativa atribuida a la impugnante, configurándose así serias deficiencias de motivación que comprometen la validez del acto administrativo emitido.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes

del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa. c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la

"insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (é nfasis añadido).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

16 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.

respecto de la calificación de la conducta como infracción insubsanable, las instancias administrativas no desarrollaron una motivación concreta sobre la existencia de un daño real, irreversible y no susceptible de reversión, omitiendo evaluar de manera suficiente las actuaciones posteriores alegadas por la impugnante vinculadas a la rotación funcional de la trabajadora, la continuidad de la prestación de servicios bajo condición profesional y la implementación de la modalidad de teletrabajo, limitándose a asumir la insubsanabilidad de la conducta por el solo transcurso del período materia de imputación. Tales deficiencias no constituyen meras omisiones accesorias o aspectos susceptibles de integración, sino vicios sustanciales que afectan la validez de las resoluciones emitidas, al impedir verificar de manera objetiva y razonada la correcta configuración de la infracción imputada y la legalidad de la determinación de responsabilidad administrativa efectuada contra la impugnante.

profesional ni de qué manera evidenciaban un ejercicio abusivo, irrazonable o desproporcionado del ius variandi. Por el contrario, la motivación desarrollada se sustentó esencialmente en afirmaciones generales y en la reiteración de los hechos constatados durante la fiscalización, sin exteriorizar una justificación fáctica y jurídica suficiente que otorgue coherencia al reproche administrativo formulado contra la impugnante. Del mismo modo, respecto de la calificación de la conducta como infracción insubsanable, las instancias administrativas no desarrollaron una motivación específica que permita sostener razonablemente la irreversibilidad de los efectos derivados de la conducta imputada, asumiendo implícitamente dicha condición sin efectuar un análisis concreto sobre la persistencia o reversibilidad de los efectos advertidos. En particular, se omitió valorar de manera suficiente las actuaciones posteriores alegadas por la impugnante, vinculadas a la rotación funcional de la trabajadora, la continuidad de la prestación de servicios bajo condición profesional y la implementación de la modalidad de teletrabajo, las cuales resultaban relevantes para evaluar la reversibilidad de los efectos atribuidos a la conducta imputada. Tales deficiencias afectan directamente el derecho de defensa de la impugnante y comprometen la validez de las resoluciones emitidas al impedir verificar de manera objetiva y razonada la correcta configuración de la infracción imputada y la legalidad de la determinación de responsabilidad administrativa efectuada en su contra.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

17 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…). Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. 18 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 1186-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada el 23 de noviembre de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 45-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 1186-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, notificada el 23 de noviembre de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Arequipa, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.52 de la presente resolución.

CUARTO. – Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20260527MABJ – HR: 161428-2022