Seguro Social de Salud — Res. 786-2022

Mediante Orden de Inspección N° 73-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 280-2020 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar al inspector actuante, la documentación solicitada mediante requerimientos de información notificados el 09 y el 16 de setiembre de 2020, que consistía en lo siguiente: 1. Documentos de representación legal; 2. Declaración Jurada de cumplimiento de información según modelo proporcionado; 3. Constancias de presentación a la SUNAT, Reporte R01 y R07 de la Planilla Electrónica PDT PLAME; 4. Hoja de trabajo por mes, con indicación del día de descanso semanal obligatorio por semana, y; 5. Precisar la jornada y horario de trabajo del trabajador Eduardo Víctor Laura Mamani.

Mediante Imputación de Cargos N° 493-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 28 de diciembre del 2020, notificada el 30 de diciembre del 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 070-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 05 de febrero del 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 460-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 15 de setiembre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 19,350.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 460-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 170-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 15 de diciembre de 20213, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la resolución de primera instancia, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de enero del 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 170-2021- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 063-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 24 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2021- SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 19,350.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento. Así lo estipula el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.”

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el

En esa línea, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

De acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores- Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Consecuentemente, y en virtud al artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden ser graves o muy graves, de conformidad a lo establecido en los artículos 45 y 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT), aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR.

Las infracciones a la labor inspectiva pueden consistir en: 1) La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical; 2) El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia, o; 3) La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.

Sobre el cumplimiento de los requerimientos de información dictados por la autoridad inspectiva, los Vocales integrantes del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de 30 de julio de 2021, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el siguiente criterio:

De lo anterior se colige que para atribuir las conductas estipuladas en el numeral 45.2 del artículo 45 y en el numeral 46.3 del artículo 46, resulta necesario hacer un juicio de motivación puntual, conciso y suficiente, lo cual, aunado a lo acreditado en el procedimiento, permita determinar fehacientemente si el comportamiento del inspeccionado ha perturbado, retrasado o frustrado la investigación. Tal situación debería constar expresamente en el Acta de Infracción, siendo obligación de las autoridades del procedimiento sancionador sustentar adecuadamente la tipificación de la infracción.

Asimismo, mediante Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002- 2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 29 de octubre de 2021, la Sala Plena del Tribunal, estableció entre otros, el siguiente criterio vinculante, referido al principio de culpabilidad y disponibilidad presupuestal de entidades públicas:

Lo anterior implica que la autoridad administrativa, previo a establecer la comisión de una determinada infracción a la labor inspectiva y su consecuente sanción, deba analizar las implicancias particulares invocadas por cada entidad, así como su comportamiento dentro del procedimiento inspectivo, ello a fin de identificar o desvirtuar la existencia de alguna situación exculpante de responsabilidad, en estricto apego al principio de culpabilidad.

De la revisión del expediente inspectivo, se aprecia que la Orden de Inspección fue emitida, con la finalidad de verificar el ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de gestión jornada, horario de trabajo y descansos remunerados:

En ese sentido, en fecha 06 de febrero de 2020, la Inspectora actuante notificó un requerimiento de comparecencia, solicitándole a la impugnante, que para el día 06 de marzo del 2020, a horas 10:00, se apersone a las instalaciones de la Intendencia Regional de Arequipa y presente la siguiente información: 1. Documentos que acrediten la representatividad del compareciente; 2. Rol de guardias de emergencias, y; 3. Registros de control de asistencia. Cabe precisar, que, en la fecha y hora señalada, la impugnante se apersonó y presentó la información solicitada, conforme se desprende de la Constancia de actuaciones inspectivas de investigación emitida en la misma fecha.

Posteriormente, la Inspectora actuante notificó un requerimiento de información de fecha 09 de setiembre de 2020, solicitándole a la impugnante, que hasta el día martes 15 de setiembre del 2020, a las 14:00 horas, remita al correo electrónico mdelgado@sunafil.gob.pe, la siguiente información, referente al periodo noviembre 2019 a enero 2020, y correspondiente al señor Eduardo Víctor Laura Mamani: 1. Documentos actualizados que acrediten la representatividad del compareciente; 2. Declaración jurada de cumplimiento de información, según modelo proporcionado; 3. Constancias de presentación a la SUNAT, Reporte R01 y R07 de la Planilla electrónica PDT PLAME; 4. Hoja de trabajo por mes, con indicación del día de descanso semanal obligatorio, y; 5. Precisar la jornada y horario de trabajo del trabajador recurrente:

Al vencimiento del plazo asignado, la impugnante hizo llegar un escrito, en el cual manifiesta lo siguiente: “(…) de no cumplir a cabalidad con lo solicitado, debido a que todos los trabajadores de EsSalud del área administrativa se encuentran con trabajo remoto y con goce de haber por tener más de 65 años de edad, solicitamos de manera prudencial una ampliación de plazo, debido a que no contamos con personal para confeccionar y atender lo solicitado. (…)”

De la revisión de los documentos adjuntos, se aprecia lo siguiente: 1) Escritura notarial de revocatoria y otorgamiento de poderes y su correspondiente partida registral de inscripción; 2) Hoja de ruta del expediente N° 1171 2020 394; 3) Memorándum N° 529- ORH-JOA-GRAAR-ESSALUD-2020 e Informe N° 1201-CP-UAP-ORH-JOA-GRAAR-ESSALUD- 2020, el cual contiene la información referente al rol de guardias, la jornada y el horario de trabajo del señor Eduardo Víctor Laura Mamani, y; 4) Nota N° 618-ORH-JOA-GRAAR- ESSALUD-2020, de fecha 14 de setiembre del 2020, a través del cual, el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos de la Red Asistencial de Arequipa, solicita a la Sub Gerencia de Compensaciones de Essalud, las constancia de presentación a la SUNAT, Reporte R01 y R07

De lo anterior, se aprecia que, dentro del plazo fijado, la impugnante remitió la documentación referida en los numerales 1, 4, y 5 del Requerimiento de Información de fecha 09 de setiembre del 2020. Y en cuanto al numeral 3, la impugnante adjuntó un documento que acredita su voluntad de cumplir tal requerimiento, en tanto, habría iniciado las gestiones para recabar la información solicitada, la cual, refiere, obra en un área distinta de la entidad. Por lo que, en aplicación del principio de culpabilidad, y habiéndose valorado las circunstancias particulares del caso y el comportamiento de la inspeccionada, resulta pertinente acoger lo alegado en este extremo, dejando sin efecto la sanción por incumplir el requerimiento de información de fecha 09 de setiembre de 2020.

Nótese que la impugnante, en ningún momento alegó imposibilidad de conseguir la información requerida en el numeral 3, por el contrario, manifestó la intención de presentarlo en un plazo adicional, conforme se aprecia del escrito de fecha 15 de septiembre de 2020. Por dicha razón, en fecha 16 de septiembre de 2020, la inspectora actuante, volvió a notificar, un requerimiento de información, solicitándole a la impugnante, que hasta el día martes 22 de setiembre del 2020, a las 14:00 horas, remita al correo electrónico mdelgado@sunafil.gob.pe, la siguiente información, referente al periodo noviembre 2019 a enero 2020, y correspondiente al señor Eduardo Víctor Laura Mamani: 1. Documentos actualizados que acrediten la representatividad del compareciente; 2. Declaración jurada de cumplimiento de información, según modelo proporcionado; 3.

No obstante, al vencimiento del plazo concedido, no se aprecia medio probatorio alguno que acredite que la impugnante haya dado cumplimiento al requerimiento de información dictado, o cuanto menos, haya invocado alguna causal justificante válida que la exculpe de su responsabilidad. En ese sentido, la inspectora actuante emitió el Acta de Infracción N° 280-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, en el cual, dejó constancia que “la inspeccionada no ha proporcionado en su totalidad la documentación o información respecto al sr. Eduardo Víctor Laura Mamani, siendo necesarias para el desarrollo de la función inspectiva”, con base a ello, determinó que la impugnante incurrió en la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Frente a este hecho, la impugnante no ha formulado mayor alegato que insistir en que ha cumplido los requerimientos de información, sin aportar medio probatorio alguno que acredite lo afirmado. Por tal razón, corresponde desestimar el recurso de revisión en este extremo.

Con relación al cuestionamiento de la modalidad aplicada para efectuar la notificación de los actos y documentos obrantes, en el curso del procedimiento administrativo sancionador, se precisa, que conforme a lo establecido por el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, la casilla electrónica constituye un domicilio digital obligatorio, cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL. En ese entendido, el 31 de julio de 2020 se publicó la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, a través de la cual, se dispone la modificación del cronograma de implementación del sistema informático de notificación electrónica SUNAFIL, comenzando de esta forma la notificación de los documentos emitidos por la autoridad instructora a través de la casilla electrónico, a partir del 30 de noviembre de 2020. Por lo tanto, se colige que las notificaciones efectuadas en el curso del presente procedimiento administrativo sancionador, resultan válidas.

Por las consideraciones expuestas, corresponde acoger en parte el recurso de revisión, revocando la sanción impuesta por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 09 de setiembre de 2020, y confirmando la multa impuesta por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 16 de setiembre de 2020, infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.