Seguro Social de Salud — Res. 704-2024

Mediante Orden de Inspección N° 2310-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 776-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la negativa a remitir la información solicitada mediante requerimientos de información de fecha 04 y 11 de noviembre de 2021, en merito al operativo denominado “IRE LAM OPERATIVO NSL – D – SEPTIEMBRE DE 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 130-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 02 de marzo de 2022, notificada el 04 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 166-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 25 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 29 de abril de 2022, notificada el 06 de mayo de 20222, multó a la impugnante por la suma de S/ 462,264.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 302-2022-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE3, de fecha 16 de diciembre de 20224, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 302-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000031-2023- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 11 de enero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 302-2022-SUNAFIL/IRE- LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 462,264.00 por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 20 de diciembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”11 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.12

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así

Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031- 2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se dispone que, “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.

Sobre el particular, del expediente inspectivo se verifica que:

Conforme a la información brindada por el aplicativo de “Búsqueda de Notificaciones y Alertas de Correo” de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del primer requerimiento de información, de fecha 04 de noviembre de 2021, la impugnante si recibió la alerta a través del correo electrónico, porque realizó su primer acceso a la casilla el 19 de enero de 2021 a horas 11:15:06 y registró su contacto el 02 de febrero de 2021 a horas 14:54. Respecto, al segundo requerimiento de información, de fecha 10 de noviembre de 2021, la impugnante no recibió la alerta a través del correo electrónico, como se muestra a continuación: Figura N° 03:

Ahora bien, respecto de la primera infracción muy grave, por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 04 de noviembre de 2021, es relevante traer a colación, que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR dispuso, mediante su Primera Disposición Complementaria Final, la elaboración de un cronograma para la implementación de la casilla electrónica, el mismo que fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco del estado de emergencia sanitaria por la COVID-19. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202013, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales.

Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

En ese sentido, el artículo 51 de la Constitución Política del Estado reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente N° 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático- constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).

Igualmente, el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el Expediente N° 1023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Es así que, las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, no vulneran de modo alguno las disposiciones sobre notificaciones contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia

Ahora bien, el artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, establece las obligaciones que debe tener el usuario de la casilla electrónica, siendo las siguientes:

En ese sentido, todos los dispositivos legales antes señalados, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano, por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. De ese modo, al ser responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas, y siendo que ésta pudo tomar conocimiento sobre los alcances de la implementación de la Casilla Electrónica, no se advierte la falta de razonabilidad en la aplicación de un procedimiento que se encuentra regulado en las normas legales de la materia, no siendo por ello atendible algún cuestionamiento relacionado a la falta de conocimiento del requerimiento de información de fecha 25 de agosto de 2021, emitido por la autoridad inspectiva de trabajo. Por lo tanto, estando a lo señalado precedentemente, se advierte que la notificación efectuada al primer requerimiento de información se encuentra válidamente efectuada, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR y al principio de publicidad.

En ese orden de ideas, en el presente caso, se observa que el administrado ha sido notificado mediante casilla electrónica en fechas 04 y 10 de noviembre de 2021, encontrándose vigente a la fecha el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL. Por tanto, es obligación de los empleadores colaborar con la inspección de trabajo, a través del referido medio.

Por consiguiente, no se aplica a este caso el criterio mayoritario de la Primera Sala por el cual se deja de lado una segunda sanción, por reiterar una exhortación a través de un canal comprobadamente ineficaz para un caso concreto. Por el contrario, a consideración de la mayoría del Colegiado, corresponde que en este caso se aplique la sanción administrativa a la impugnante por haber tenido conocimiento de la notificación, siendo la repetición de la inspección del trabajo del comportamiento de requerir una ocasión relevante, a fin que

En ese orden de ideas, la impugnante ha incumplido con su deber de colaboración, al no proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada mediante requerimientos de información notificados los días 04 y 10 de noviembre de 2021, configurándose en infracciones a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, debiendo desestimarse cualquier argumento dirigido a cuestionar este extremo.

Respecto del alegato referido al pago de Bono Covid, que las mismas que fueron subsanadas en su oportunidad y enviadas a la Sede Central y que la Red Prestacional Lambayeque desde iniciada la pandemia ha cumplido con enviar mes a mes la relación nominal de los beneficiarios de la Bonificación Extraordinaria no remunerativa por labor efectiva del personal asistencial que brinda atención por el coronavirus COVID -19, recibiendo algunas observaciones, las mismas que fueron subsanadas y enviadas.

Sobre el particular, resulta propicio indicar que, si se entrega la documentación solicitada en forma extemporánea; es decir, luego de iniciado el procedimiento sancionador, dicha documentación ya no puede ser valorada en la etapa de fiscalización. En consecuencia, así la impugnante haya presentado toda la información requerida por el inspector comisionado posterior al cierre de la orden de inspección, ello no enerva el presente incumplimiento advertido en el Acta de Infracción, ni su tipificación dentro del tipo infractor 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dado que la conducta constatada en autos frustró la fiscalización idónea en materia de relaciones laborales, cuya verificación era el objeto de las actuaciones inspectivas. Por estas consideraciones, no reviste hacer mayor análisis respecto a la información remitida por la impugnante en esta etapa recursiva, pues no es factible la subsanación de la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. En ese sentido, se puede concluir que la documentación presentada por el Sujeto inspeccionando no tiene mérito para desvirtuar la falta de colaboración con la autoridad inspectiva.

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas sin que hayan sido atendidas dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, corresponde confirmar las infracciones antes señaladas, al haberse impedido la realización de las actuaciones inspectivas generadas con la Orden de Inspección N° 2310-2021-SUNAFIL/IRE-LAM; no siendo amparable lo sostenido por la impugnante con la presentación de la información una vez finalizada dicha orden y emitida la respectiva Acta de Infracción, por lo que no cabe acoger los argumentos expuestos por la impugnante.

Respecto del alegato referido a que la imposición de una multa contraviene la intangibilidad de los fondos de los aportantes de ESSALUD. Respecto a ello, debemos señalar que es competencia de los representantes de las entidades la realización de las gestiones necesarias para viabilizar el pago oportuno de sus trabajadores así también es responsable de la distribución de su presupuesto público, aprobado en la ley correspondiente, para la atención de sus diversas necesidades y obligaciones; por lo que, las entidades deben prever contar con el financiamiento respectivo.

No obstante, a opinión de esta Sala, los problemas internos, tales como la falta de liberación de los fondos o, en su defecto, problemas económicos y similares, no son impedimentos válidos frente al cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y a labor inspectiva, ni mucho menos son óbice para el ejercicio de la función inspectiva. Dado cuenta la naturaleza de los derechos laborales en cuestión, es así que la propia jurisdicción constitucional a través de la sentencia de vista del Expediente N° 189-2012- 0-1714-JM-CI-01, emitida el 08 de noviembre de 2013 por la Sala Especializada en Derecho Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, ha advertido, en su fundamento jurídico 7, que “la cuestión presupuestaria, (…) no constituye un supuesto aplicable frente a la exigible observancia de derechos fundamentales, cuya vinculación resulta determinante, más aún prevalece si se trata de derechos de las personas”.

Por tanto, en vista que la impugnante cuenta con los mecanismos para atender obligaciones de diversa índole, lo que incluye el pago de multas administrativas, no cabe eximirla de las sanciones determinadas en el presente procedimiento administrativo sancionador, las mismas que resultan como consecuencia del desconocimiento del ordenamiento sociolaboral.

Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, por lo que no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Asimismo, nótese que el impugnante no ha adjuntado a su recurso impugnativo, ningún documento de gestión interna o documento formal de trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de las normas presupuestarias respectivas, que garantice el cumplimiento de dichas obligaciones, o que agote todas las gestiones razonablemente exigibles para poder efectuar la provisión y/o el gasto necesario para cumplir con las obligaciones laborales.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva y, al no evidenciarse una vulneración en la emisión en los requerimientos de información que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 del TUO de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar las infracciones

Por último, en cuanto al alegato referido a que no se ha tenido en cuenta que se solicitó ampliación de plazo mediante correo electrónico de fecha 09 de noviembre de 2021, cabe indicar que en el presente proceso no se evidencia la referida solicitud, en consecuencia, no se desvirtúa su responsabilidad administrativa de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas.

En cuanto a los argumentos relacionados a la Resolución N° 547-2021-SUNAFIL/TFL – Primera Sala, N° 548-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y N° 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, se ha verificado que estas resoluciones no son precedentes administrativos emitidos por el Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, por lo cual, no son de observancia obligatoria. Asimismo, los supuestos de hechos debatidos en dichas resoluciones son distintos al presente caso, debiendo desestimarse los argumentos en torno a ellos.

Asimismo, se observa la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta por el incumplimiento de los requerimientos de información, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 2310-2021-SUNAFIL/IRE- LAM, así como, se evidencia que la resolución de intendencia responde todos los argumentos que fundamentan el recurso de apelación de la impugnante; por lo tanto, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, a razón de que, se encontraba la inspeccionada en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva.

Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, y declararse infundado el presente recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.