Seguro Social de Salud — Res. 567-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Actos de hostilidad y modificación unilateral de condiciones de trabajo (Sub materia: otros hostigamientos, incluye todas). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft labor inspectiva, por no haber cumplido con lo dispuesto en la medida de requerimiento, en mérito a la denuncia interpuesta por la trabajadora Marianela Jannet Ruiz Arias.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber cometido actos de hostilidad en contra de la señora Marianela Jannet Ruiz Arias, al haberla trasladado de la Unidad de Cuidados Intermedios a Emergencia omitiendo cumplir los requisitos legales para ello, lo cual afectó su dignidad, conducta tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25° del RLGIT, imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00 soles.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con la dispuesto en la medida de requerimiento de 04 de marzo de 2020, conducta tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00 soles. 1.4. Con fecha 14 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 356-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:

i. Solicita la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia, por no evaluar su escrito descargo y oposición al informe final. Señala que, pese a la pandemia fue notificada con el informe final de instrucción y que por intermedio del apoderado legal remiten el descargo, a fin que se disponga el archivo de la multa propuesta por la grave afectación del derecho del debido proceso administrativo, y la falta de motivación en las decisiones administrativas y los principios de la potestad sancionadora, recogidos en el artículo 230º de la Ley Nº 27444, así como los demás fundamentos de agravio que contiene el ejercicio del derecho de defensa y derecho de contradicción. ii. La administrada indica que en la resolución de superintendencia, no se han evaluado sus argumentos contenidos en su escrito de descargo y por ende, se ha contravenido la Constitución al vulnerarse el derecho de defensa y la doble instancia, por ello correspondería declarar la nulidad e insubsistencia de todo lo actuado, debiendo reponer el proceso sancionador al estado de admisión y evaluación de descargos. iii. Que, se subsanó la observación de la SUNAFIL antes del informe final del proceso sancionador en donde se ha dispuesto el desplazamiento de la quejosa del servicio de

emergencia al servicio de UCI del Hospital III ESSALUD CHIMBOTE mediante documento de fecha cierta. iv. Considera que, la resolución impugnada pretende desconocer los principios generales que rigen la LGIT, referidos en la primacía de la legalidad, imparcialidad y objetividad. v. Asimismo, alega que ha cumplido lo establecido en el literal f) del artículo 257° del TUO de la Ley N° 27444, relativo a que constituye eximente de responsabilidad por infracciones, la subsanación voluntaria con anterioridad de la imputación de cargos. Al respecto indica que antes de la notificación de la Imputación de Cargos han subsanado de forma voluntaria la infracción. vi. Precisa que, por motivos de la pandemia, el desplazamiento se dejó sin efecto, conforme a la Nota N° 93-SENF-ESSALUD-2021, de fecha 27-03-2020, indicando que antes de la Imputación de cargos se firmó el acta de desplazamiento entre la jefa de enfermería encargada y la señora Ruiz, en donde acordaban retornar al servicio de UCIN y realizan su reprogramación lo cual señala que continua hasta la fecha. vii. Señala que, ratificándose en los descargos presentados se cumple con adjuntar el documento de administración interna del Hospital III ESSALUD CHIMBOTE (en adelante ESSALUD), mediante el MEMORANDUM N° 001-SENF-DHIII-GRAAN-ESSALUD-2021(en adelante MEMORANDUM), en donde se le reitera la notificación a la señora Ruiz para que se regularice su desplazamiento al servicio de unidad de cuidados intensivos desde el 23/03/2020 a la fecha. viii. Alega que la resolución de desplazamiento por SUNAFIL vulnera la estructura orgánica de la gerencia tipo B de la red asistencial Ancash, puesto que, al gozar de una hora de lactancia no podía ser cubierta por personal de su servicio altamente especializado, ya que implicaría generar horas extras para el personal, es por ello que la Jefatura como acto de administración interna decide su desplazamiento en donde no exista problemas de la hora de lactancia y que no existe Resoluciones de desplazamientos, por cuanto en el área asistencial la jefatura de enfermería no emite actos administrativos. ix. Que, existe error de la entidad SUNAFIL, al no diferenciar entre un acto de administración interna con un acto administrativo sometido a un procedimiento y que existe la Resolución de Gerencia Central N° 772-GCGP-ESSALUD-2014, que regula las normas sobre desplazamiento de personal, precisando que dicho procedimiento se encuentra reservado cuando se trata del desplazamiento de diferentes unidad orgánicas contemplada en la estructura orgánica de la gerencia tipo B de la Red Asistencial Ancash. x. Argumenta la recurrente que, pese a que no se requiere la resolución de desplazamiento mediante la Nota N° 93-SENF-ESSALUD-2021, la encargada de la Jefatura de Enfermería del Hospital, pone en conocimiento que se firmó el Acta de desplazamiento entre la jefa de enfermería y la señora Ruiz, en la cual acuerdan retornan al servicio de UCIN y realizan su programación. Indica que, ratificándose en sus descargos presentados cumple con adjuntar el MEMORANDUM, en donde se le reitera la notificación a la señora Ruiz para regularizar el desplazamiento. xi. Argumenta la caducidad del inicio del proceso sancionador, pues considera que ha transcurrido con exceso el plazo de 13 meses paralizado el proceso, es decir ha superado el plazo de caducidad y el plazo para declarar un acto administrativo ineficaz conforme al artículo 16 del TUO de la Ley N° 27444, que el acto de admitir a trámite y posteriormente notificar la resolución, habiendo detectado a caducidad conlleva a la nulidad e insubsistencia del inicio del proceso por afectarse el numeral 1 del artículo 10 de la ley 27444; por lo que corresponde declarar la caducidad del presente proceso y disponer el archivo. xii. Manifiesta una contravención al artículo 48-A del D.S. 007-2017-TR, en donde regula en forma obligatoria bajo sanción de nulidad, los principios de concurso de infracciones y non bis in ídem que conlleva a la nulidad e insubsistencia de todo lo actuado por la grave afectación del debido procedimiento y de legalidad. xiii. Indica que, la resolución impugnada vulnera el principio de Razonabilidad regulado en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley 27444, concordante con el numeral 47.3. del artículo 47 del Reglamento de la Ley, precisa que en las diversas instancias se han limitado a proponer la multa sin haber sustentado ni explicado porque propone dicho monto y que el Acta de Infracción carece de la debida motivación en las decisiones administrativas, indicando que el Tribunal Constitucional ha desarrollado un criterio jurisprudencial sobre algunos alcances de la motivación como en el expediente N° 090- 2004-AA/AT. 1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 10 de mayo de 20222, la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, y modifica la Resolución de Sub Intendencia N° 356-2021- SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE en el extremo del monto de la multa, reformándola se multa en la suma de S/ 12,577.50, por considerar que:

i. Precisa que, de los argumentos expuestos en la resolución subida en grado, se puede advertir que durante todo el desarrollo del procedimiento inspectivo y sancionador se le ha otorgado al sujeto inspeccionado todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, el cual comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer los documentos necesarios para acreditar lo manifestado entre otros, situación que se ha venido evidenciando desde la inspección hasta la presentación de su recurso de apelación; precisándose que las infracciones en las que incurrió el sujeto inspeccionado, ha sido la conclusión de la investigación realizada en el procedimiento inspectivo, hecho que se encuentra plasmado en el Acta de Infracción, el cual ha cumplido los requisitos establecidos en el artículo 46º de la Ley, en concordancia con el artículo 54º del Reglamento de la Ley, habiéndose realizado el procedimiento inspectivo -investigación y procedimiento sancionador- de acuerdo a los dispositivos legales vigentes, conforme se aprecia en el punto IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, lo que ha conllevado al inicio del procedimiento sancionador y con ello la emisión de la Imputación de Cargos, Informe Final y la Resolución de Sub Intendencia, documentos que guardan relación con el procedimiento que se le viene siguiendo al sujeto inspeccionado, por lo que no se evidencia la afectación a algún tipo de derecho, ni mucho menos existe un apartamiento de la normativa legal, puesto que

2 Notificada a la inspeccionada el 13 de mayo de 2022, conforme al folio 147 del expediente sancionador.

el procedimiento se realizó de acuerdo a los dispositivos legales vigentes respecto al procedimiento inspectivo y al procedimiento sancionador. ii. Ahora bien, en relación al Informe Final, se revisó dicho documento y se advirtió que el correo al cual remitieron el descargo, fue al correo mesadepartesvirtual@pejeza.gob.pe, distinto al de mesadepartes@sunafil.gob.pe conforme se evidencia en el Anexo N° 01, que corre a folios 77 del expediente sancionador, en base a lo mencionado se evidencia que no se ha remitido ningún descargo al correo de mesa de partes de SUNAFIL. iii. Indica que, tal como se ha señalado líneas arriba, el escrito de descargo al Informe Final, no ha ingresado por lo que recién con la apelación presentada, se está tomando conocimiento de la emisión del MEMORANDUM N° 001-SENF-DHIII-GRAAN-ESSALUD- 2021, lo cual se tendrá en cuenta al momento de determinar la multa. iv. Asimismo, precisa que si bien es cierto ponen de conocimiento que habían firmado un acta la cual corre a folios 29 adverso del expediente sancionador, esta fue suscrita entre la Lic. Luz García Espejo y la señora Ruiz, en donde están pasando a UCIN a partir del 27 de marzo 2020, sin embargo, con fecha 14 de abril de 2021 la denunciante hace mención que le habían comunicado de manera verbal que dicho apoyo iba a realizarse solo hasta que dure la pandemia del COVID19, y que posteriormente regresaría a emergencia, por disposición de la jefatura de enfermería. v. Alega que, no se está vulnerando ningún tipo de principio toda vez que, lo que se solicitó a la recurrente fue acreditar el cese del acto de hostilidad, para lo cual debería exhibir un documento de gestión interna como Memorándum, situación que recién se ha realizado con fecha 31 de mayo de 2021, conforme se evidencia a folios 83 del expediente sancionador. vi. Si bien el administrado indica haber dado cumplimiento a lo establecido en el literal f) del artículo 257° del TUO de la Ley N° 27444, pues antes de la notificación de la Imputación de Cargos han subsanado de forma voluntaria la infracción, de la revisión del expediente sancionador, conforme a la Nota N° 154-UAJ-GRAAN-ESSALUD-2021, que recién el día 28 de mayo del 2021 se requiere la emisión del documento interno que indique en vía de regularización la fecha de retorno de la señora Ruiz a su área de origen. Consecuentemente se emite el Memorándum N° 001-SENF-DHIII-GRAAN- ESSALUD2021, de fecha 31 de mayo del 2021, en el que se indica que se autoriza en vía de regularización su desplazamiento del Servicio de Emergencias al Servicio de Unidad de Cuidados Intensivos (UCI) desde el 27 de marzo del 2020; sin embargo, teniendo en cuenta lo señalado en el considerando vigésimo noveno de la resolución impugnada, y no habiéndose efectivamente acreditado que la señora Ruiz haya retornado a su puesto de origen desde el 27 de marzo del 2020, la Intendencia toma como valido el desplazamiento de la señora Ruiz al servicio de UCIN desde la fecha que se emitió el memorándum respectivo, esto es con fecha 31 de mayo del 2021, en base a ello se evidencia que dicho cumplimiento fue posterior a la fecha de la notificación de la Imputación de cargos como se ha señalado líneas arriba, por lo que, no constituye un eximente de responsabilidad, sin embargo sí procede la reducción del 30% conforme a lo establecido por el inciso a) del artículo 40º de la Ley. vii. Advierte que, lo requerido por parte de los Inspectores comisionados fue que cesen los actos de hostilidad y que se acredite con algún documento de gestión el retorno a la unidad de cuidados intensivos de la trabajadora, situación que sí se ha dado al expedirse el memorándum respectivo, teniendo en cuenta ello, considera que carece de sentido que se pronuncie sobre lo indicado por la inferior en grado respecto al desplazamiento, pues la señora Ruiz ha retornado a su área respectiva. viii. Sobre lo argumentado entorno a la caducidad del procedimiento administrativo, señala que el plazo máximo para resolverse era hasta diciembre de 2021, advirtiéndose del expediente sancionador, que la inferior en grado ha resuelto el 20 de agosto del 2021; lo ha realizado dentro del plazo de los nueve meses. ix. Por otra parte, precisa que las conductas omitidas por ESSALUD son conductas distintas, pues “no acreditar cese de los actos de hostilidad”, es calificada como infracción muy grave en materia de relaciones laborales y que el “el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento” es calificada como infracción muy grave a la labor inspectiva, por lo que, cada una constituye una conducta distinta y autónoma, en consecuencia, son infracciones independientes por tratarse de hechos diferentes; y no hay una identidad de sujeto, hecho y derecho, no es factible la aplicación del principio del Non Bis In Ídem. x. Finalmente, señala que en base a estos fundamentos, los argumentos esbozados en la apelación por el sujeto inspeccionado no desvirtúan las infracciones en la que ha incurrido, las cuales fueron debidamente determinadas en el acta de infracción, así como por la autoridad de primera instancia. 1.6. Con fecha 01 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 048-2022- SUNAFIL/IRE-ANC.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión”. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 01 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, de acuerdo a los siguientes argumentos:

i. Alega que se ha inaplicado el numeral f) del artículo 257 del TUO de la Ley 27444, al vulnerarse el derecho a probar como administrado, lo cual conlleva a la nulidad e

7 D.S. 016-2017-TR, art. 14.

insubsistencia de todo lo actuado por la grave afectación del derecho de defensa y el debido procedimiento, pues se ha dado cumplimiento a la medida de requerimiento cumplido con mucha anterioridad al informe de imputación de cargos. ii. Que, la resolución impugnada pretende desconocer los principios de primacía de la realidad, imparcialidad, objetividad, legalidad, debido procedimiento y de veracidad. iii. Expresa que al haberse cumplido con la medida de requerimiento se ha cumplido en su integridad y le corresponde el archivo del proceso. iv. Considera que, se ha incurrido en la causal falta de motivación respecto a la inaplicación del principio de concurso de infracciones regulado en el numeral 6 del artículo 230 del TUO de la Ley N°27444, por lo cual, correspondería aplicar solo una de ellas, y se utilizaría el criterio de razonabilidad y proporcionalidad. v. Señala que el Acta de Infracción carece de la debida motivación en las decisiones administrativas, conforme al criterio del Tribunal Constitucional del Expediente N°090-2004-AA/TC. vi. Argumenta que se ha inaplicado el artículo 248° que regula los principios de razonabilidad y licitud de la conducta.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante

cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones 6.9. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador y el acto de hostilidad ocurrido

8 Cfr. MOLERO MANGLANO, Carlos; SÁNCHEZ-CERVERA VALDÉS, José Manuel y otros. Manual de Derecho del Trabajo. 5ta. Edición. Navarra. Editorial Aranzadi. 2005, pp. 270-273. 6.20. Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados en la afectación de un derecho fundamental y de la legitimidad de la medida acatada en uso del poder de dirección. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, al cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral.

9 Casación Laboral N° 25294-2018 LIMA NORTE.

comparecencia del 07 –02-2020. Por tanto, la decisión adoptada por la inspeccionada tendría como finalidad el cambio de puesto de forma indefinida a la recurrente sin justificación objetiva”.

10 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo (...) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la conducta de la administración debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)

Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-

TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 356-2021- SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE de fecha 20 de agosto del 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 598- 2020-SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 356-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución del SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Ancash, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ancash, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.45 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20230614JCR