Seguro Social de Salud — Res. 534-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Incluye todas); Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Sub materia: Incumplimiento(s) en materia de SST que cause daño a la salud del trabajador); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de Accidente de Trabajo e Incidentes); e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos). 20555195444 soft 20555195444 soft

en el trabajo, por el accidente de trabajo sucedido el 22 de junio de 2019, a la trabajadora Luisa Fernanda del Milagro García Tulich (Enfermera Asistencial), habiéndose detectado los incumplimientos respecto a no haber formado e informado en seguridad y salud en el trabajo, y por no contar con Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), conforme a ley, que guardarían relación directa con la ocurrencia del accidente del trabajador; por lo cual, se adoptó la medida inspectiva de requerimiento notificada en fecha 27 de agosto de 20202, tipificada como una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber realizado la investigación del accidente de trabajo sufrido a la señora Luisa Fernanda del Milagro García Tulich, por lo cual no efectuó el registro del referido accidente de trabajo; tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber brindado formación (capacitaciones) e información sobre seguridad y salud en el trabajo a la trabajadora afectada, ni en el puesto/función específica desarrollado como enfermera; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber cumplido con identificar los peligros y evaluación de riesgos conforme a ley; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de agosto de 2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.

2 Véase folio 56 del expediente sancionador.

i. Que, respecto al supuesto de no acreditar haber realizado la investigación del accidente de trabajo sufrido por la señora Luisa Fernanda del Milagro García Tulich; tal como se advierte del documento “Aviso de Accidente de Trabajo”, se registró el accidente sufrido por la Lic. de enfermería. ii. Indica que debe tener en cuenta que mediante Nota N° 167-UsyT-ORH-OA-GRPA- ESSALUD-2020, la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Red Prestacional Almenara, procede a remitir la información requerida, precisando que, la trabajadora no acudió a la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Red Prestacional Almenara; por lo que, no se dispone de un informe de accidente de trabajo para el correspondiente inicio de la investigación del accidente de trabajo. iii. Sin perjuicio de lo señalado, se adjunta la Hoja de Aviso de accidente de trabajo, categorizado como accidente de trabajo, del cual se puede determinar la debida identificación de los datos del accidente acontecido y la certificación médica en relación al diagnóstico principal “contractura muscular”. Por lo que, se debe dejar sin efecto la conducta y la imposición de la multa. iv. Respecto al incumplimiento por no haber brindado la formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo, señala que en su oportunidad se presentó el documento denominado “Programa de Capacitación en Seguridad y Salud en el Trabajo del Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen- 2019”, con el cual se acredita que se ha cumplido con transmitir a los trabajadores conocimiento teóricos y prácticos para el desarrollo de competencias, capacidades y destrezas acerca del proceso de prevención de los riesgos, la seguridad y salud. v. Sostiene que la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Red Prestacional Almenara, a través de la Nota N° 167-UsyST-ORH-OA-GRPA-ESSALUD-2020, precisa que no se dispone de procedimiento de trabajo seguro para el cambio de posición en cama de paciente, pero existen recomendaciones en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo Institucional. Por lo que, se debe dejar sin efecto la conducta y la imposición de la multa. vi. Respecto al supuesto incumplimiento por no haber cumplido con identificar los peligros y evaluación de riesgos conforme a ley; si bien es cierto, la matriz IPER no contempla la labor específica respecto al puesto de trabajo, se ha consignado el puesto de trabajo en el ítem “Actividad o Trabajo” y, se han desarrollado los procesos y las actividades o tareas específicas por cada puesto. Así también la matriz IPER tiene respaldo normativo en la Resolución Ministerial N° 050-2023-TR, conforme se señala en el Informe N° 001-USST-HIIIEG-RRHIYII-RPA-ESSALUD-2021, lo que no se ha tomado en cuenta. vii. Finalmente, la impugnante precisa que, si bien es cierto, no se ha indicado textualmente la evaluación de riesgos por puestos de trabajo, sino por áreas de

trabajo, la evaluación real es sobre los puestos de trabajo del personal.

i. De la evaluación de los actuados, el inspeccionado no exhibió el registro de accidente de trabajo del accidente de trabajo ocurrido a la trabajadora afectada el día 21 de junio de 2019, conforme a ley, así como tampoco realizó la investigación del mismo. ii. De la revisión integral a la documentación presentada por el sujeto inspeccionado se advierte que este incumplimiento no fue desvirtuado con documentación alguna, ni se aprecia que haya dispuesto la investigación respectiva del accidente sufrido por la trabajadora afectada, en el que se puedan verificar las causas básicas del accidente de trabajo (factores personales y factores de trabajo, causas inmediatas, actos subestándares y condiciones subestándares), así como la implementación de las medidas correctivas; no obstante fue requerido mediante la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de agosto de 2020. iii. Respecto al documento “Aviso de accidente de trabajo” de fecha 21 de junio de 2019, presentado a través del recurso de apelación; éste no contiene la información mínima de carácter obligatorio de acuerdo a lo establecido en el formato aprobado por la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, lo cual evidencia que no se realizó la investigación correspondiente al accidente de trabajo. iv. De la obligación relativa a la formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, mediante el recurso de apelación, el inspeccionado insiste en alegar que con la presentación del documento “Programa de Capacitación en Seguridad y Salud en el Trabajo del Hospital Nacional Guillermo Almenara Irigoyen – 2019”, acreditó la obligación citada; sin embargo, no se puede arribar a dicha conclusión por cuanto no es un documento que acredite que la citada trabajadora haya sido capacitada de manera específica respecto a la función específica que desarrolla como enfermera: “movilizando a un paciente desorientado (obeso)”/”movilizando con ambas manos a un paciente desorientado, al tratar de cambiar de posición en la cama”, a la fecha del accidente de trabajo. v. Del incumplimiento relativo a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER); la inspeccionada presentó la IPER de fecha septiembre 2018, actualizado en enero 2019. Sin embargo, dicho documento no acredita el cumplimiento de la obligación, por cuanto es una IPER que resulta insuficiente al no contener los riesgos y peligros de la actividad que realizaba la enfermera al momento del accidente de trabajo. Además de ello no se ha cumplido con presentar la metodología utilizada para la elaboración de dicho IPER. vi. Si bien con el recurso de apelación el inspeccionado presenta los documentos “Lineamientos Generales para la Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Control” de fecha 02 de febrero de 2015, y el “Informe de febrero de 2019”, ninguno corresponde a la metodología del IPER, teniendo en cuenta las fechas de elaboración de los citados documentos. vii. Respecto al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de la revisión de los actuados, se verifica que el inspeccionado no cumplió con lo requerido en la diligencia de verificación de cumplimiento realizada el 27 de agosto de 2020, lo cual consta en el numeral 4.10 de los hechos constatados del Acta de Infracción. Estando a lo señalado, confirma la sanción impuesta por la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

3 Notificada a la impugnante el 21 de marzo de 2022, véase folio 216 del expediente sancionador.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 01 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 281-2022-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:

i. Sobre el incumplimiento relativo a la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER); menciona que mediante Informe N° 001-USST-HIIIEG-RHIYII-RPA-ESSALUD- 2021, de fecha 04 de junio de 2021, el responsable de la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, señala que la metodología empleada para la elaboración de la matriz (IPERC), es la matriz aprobada en los lineamientos generales para la identificación de peligros, evaluación de riesgos y control (IPERC) – ESSALUD 2015, la cual coincide con el método número 02, propuesto en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, la cual aprueba formatos referenciales que contemplan la información mínima que deben

contener los registros obligatorios del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. ii. Asimismo, indica que si bien es cierto no se ha identificado textualmente la evaluación de riesgos por puestos de trabajo, sino por áreas de trabajo, la evaluación real es sobre los puestos de trabajo del personal. iii. Sostiene que se debe tener en cuenta lo señalado en el literal e) del artículo 257 del TUO de la LPAG. iv. En este caso, reitera que el accidente de la señora Luisa Fernanda García Tulich, no fue objeto de un accidente laboral por negligencia de la entidad, teniendo en cuenta que se realizaron las capacitaciones por área correspondiente, y que la carrera de estudios en la cual se desempeña está ligada al manejo funcional y práctico de la atención a los pacientes según la especialidad. v. Alega que es claro que se produce una vulneración del principio de legalidad, descrito en el numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la LPAG. vi. Respecto al requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa sociolaboral; invocan la Resolución N° 002-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; en razón que no es razonable que se les impute la comisión de dicha infracción cuando asistieron y cumplieron con las diligencias, presentando la información solicitada.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la vulneración al debido procedimiento administrativo y al derecho de defensa

“Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como

principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. (...) De igual modo, (…) este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” (párrafo 69) (…) (énfasis añadido).

“los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

10 MORÓN URBINA, J.C. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (12va edición). Lima: Gaceta Jurídica, Tomo I, p. 78. 11 Oficio N° 035-2020-SUNAFIL/INII. 12 Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, “Artículo 14.- Acto de notificación a los/las procuradores/as públicos/as (…) 14.2. Las procuradurías públicas son notificadas en el domicilio real o procesal (casilla física y/o electrónica), con todas las disposiciones y resoluciones que se emitan en una investigación, proceso o procedimiento en que el Estado es parte.” 13 Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 26.- Domicilio y notificaciones Las Procuradurías Públicas con competencia sectorial y especializada tienen domicilio procesal, real, fiscal y legal en la capital de la República, donde deben dirigirse todas las comunicaciones y notificaciones relacionadas con la defensa jurídica del Estado. Se puede fijar domicilios procesales alternativos, conforme al procedimiento establecido por el Reglamento del presente Decreto Legislativo.” Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 39.- Ejercicio de la defensa jurídica del Estado 39.1. El/la Procurador/a Público/a ejerce la defensa jurídica del Estado en el ámbito nacional, en sede administrativa, jurisdiccional y no jurisdiccional, conforme a las siguientes acciones: (…) 3. Participar como denunciante o sujeto procesal en defensa de los intereses de la entidad donde ejerce sus funciones, en representación del Estado, interviniendo en las audiencias que corresponda, contribuyendo con los objetivos de la

investigación, ofreciendo medios probatorios o requiriendo la realización de actos procesales, de investigación o indagación, conforme a la ley de la materia. (…)”. 14 Cf. Sentencia recaída en el expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento 24 al 26. 15 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”. 16 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los

notificación al Procurador Público de la Imputación de Cargos, existe una vulneración al principio del debido procedimiento consagrado en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG17, debido a que la autoridad administrativa no se sujetó al procedimiento establecido, transgrediendo las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 17 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.” 18 TUO de la LPAG, “Artículo 213.- Nulidad de oficio 213.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. 213.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario. (…)”

6.17En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

19 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar la NULIDAD de todo lo actuado a partir de la notificación de la Imputación de Cargos N° 866-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 22 de diciembre de 2020, emitida por la Autoridad Instructora de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6224-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la notificación de la Imputación de Cargos N° 866-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, a fin de que la instancia competente proceda de acuerdo con sus atribuciones considerando los alcances señalados en la presente Resolución. TERCERO. – Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20230607MCR