Seguro Social de Salud — Res. 437-2021

Mediante Orden de Inspección N° 449-2020-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 050-2020-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave en materia de la labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 051-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI del 23 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 150-2020-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE de fecha 08 de junio de 2021, multó, entre otros, a la impugnante por la suma de S/ 18,060.00 (Dieciocho mil sesenta con 00/100 soles) por haber incurrido, entre otros, en:

Mediante escrito de fecha 01 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 182-2021- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 081-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 30 de julio de 20212, la Intendencia Regional de San Martín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 182- 2021-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 081-2021- SUNAFIL/IRE-SMA.

La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000393-2021- SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 24 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 081-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,060.00, por la comisión, entre otra, de la infracción tipificada como MUY GRAVE, previstas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Mediante escrito de fecha 19 de agosto, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 081-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, señalando los siguientes alegatos:

Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal, respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; se establece en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal, que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.

Respecto al recurso de revisión planteado, es oportuno señalar que este Tribunal es competente para evaluar las infracciones sancionadas como muy graves; en esa medida de los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende tanto infracciones, graves y muy graves, siendo materia de análisis sólo esta última. En consecuencia, sobre los extremos del recurso de revisión referente a las infracciones diferentes a las calificadas como muy graves, la impugnante debe tener en cuenta que no serán materia de pronunciamiento, debiendo para dicho efecto, considerar las consecuencias previstas en la ley para dichas infracciones. .

En el caso del SEGURO SOCIAL DE SALUD, las instancias inferiores le han impuesto una multa total de S/18,060.00 (Dieciocho mil sesenta con 00/100 Soles), por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, en consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, a fin de determinar la corrección jurídica del requerimiento y verificar si la impugnante estaba obligada o no a cumplir con él.

De los argumentos señalados en el recurso de revisión, se aprecia que la impugnante alega, que SUNAFIL no era competente para llevar a cabo las actuaciones inspectivas, en razón a que algunas de las trabajadoras afectadas, venían desarrollando procesos judiciales por la misma materia inspeccionada; es el caso de los procesos, seguidos en el Expediente judicial N° 00129- 2020-0-2208-JR-LA-01, que se tramita en el Primer Juzgado Civil de Tarapoto, Sec. Soria Hoyos Elius Melissa, y, en el Expediente judicial N° 00127-2020-0-2208-JR-LA-01, que se tramita en el Primer Juzgado Civil de Tarapoto, Sec. Villar Centurión Sheila.

Sobre el particular, en el presente procedimiento administrativo sancionador, la autoridad sancionadora resolvió multar a la inspeccionada, por presentar la planilla electrónica incluyendo datos falsos o que no corresponden a la realidad, afectando a los siguientes trabajadores:

En ese sentido, luego de la consulta efectuada a la página web del Poder Judicial9, se advierte que, respecto de los procesos judiciales en mención, los mismos corresponden a las señoras Diana Castillo Guerrero y Betty Mayrene Valle Panduro, quienes han instaurado un proceso judicial de carácter laboral en contra de la administrada SEGURO SOCIAL DEL PERU; sin embargo, al no encontrarse incluidas como trabajadoras afectadas en el presente proceso sancionador, carece de objeto que esta Sala emita pronunciamiento en este extremo.

La impugnante argumenta que, la administrada al ser una entidad pública, del ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE, el personal inspectivo de la SUNAFIL, no tiene competencia, para poder revisar los contratos de locación celebrados con terceros.

Sobre el particular, debemos analizar los presupuestos que se generan a raíz de lo señalado por la impugnante, referente al: i) literal “i” del artículo 4 de la Ley 29981, Ley que crea la SUNAFIL, referido a la coordinación entre SUNAFIL y la Autoridad Nacional del Servicio Civil – Servir, para vigilar y exigir el cumplimiento de normas en el régimen laboral privado10 ; ii)

En particular, resta evaluar si esta normativa impide que la SUNAFIL ejerza, de manera plena, la función inspectiva y sancionadora respecto de la entidad impugnante.

Sobre lo alegado, esta Sala considera que no puede interpretarse que la coordinación entre SUNAFIL y SERVIR, dos entidades del Estado, constituya una condición suspensiva que válidamente pueda esgrimirse para dejar sin efecto una fiscalización laboral desplegada respecto de trabajadores que, por la naturaleza intrínseca de sus actividades, se encontraría comprendido en el régimen laboral de la actividad privada.

Cabe agregar, que el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT, establece que “en el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada”.

Asimismo, la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva, en el punto 6.3.2 de las actuaciones inspectivas en las entidades públicas, indica en el punto 6.3.2.1. “la actuación de la inspección del trabajo se desarrolla en las entidades del sector público, siempre y cuando estén sujetas al régimen laboral de la actividad privada, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT”.

Por su parte, el literal 3 del artículo 5 de la LGIT, establece que “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores del trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente”, lo cual ocurrió en el presente caso, pues del desarrollo de las funciones de inspección, la inspectora comisionada, determinó que

En ese entendido, se evidencia que, en ejercicio de las facultades establecidas en la LGIT y su reglamento, el inspector comisionado, llevó a cabo las actuaciones de inspección con arreglo a las atribuciones, que le otorga la ley. Por las consideraciones expuestas no corresponde amparar este extremo del recurso de revisión interpuesto por la impugnante.

Por otro lado, el artículo 312 del TUO de la LPAG refiere, como uno de los requisitos de validez de los actos administrativos, el estar debidamente motivado. En el mismo cuerpo legal, el numeral 6.1 del artículo 6 establece que: “6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”.

Como se puede apreciar, de la Resolución de Sub Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE- SMA/SIRE de fecha 08 de junio de 2021, establece la conducta infractora señalando, que el Inspector determinó que ESSALUD presentó la Planilla electrónica incluyendo datos que no respondían a la realidad, al no haber inscrito a los trabajadores señalados en el fundamento 6.5 de la presente resolución. No obstante, los argumentos contenidos en la resolución de sub intendencia citada, no se condicen con la infracción determinada, en la medida que se aprecia que la autoridad sancionadora con la finalidad de sustentar la conducta infractora sostiene en los considerandos 22 y 23 de su resolución, hechos distintos a lo que es materia de la infracción, avocándose a discernir la presencia de los elementos de laboralidad existentes, que establecen que la contratación por medio de locación de servicios, no se encontraría justificada, en mérito a lo señalado en el acta de infracción.

Cabe señalar sobre este punto, el que tanto el artículo 46° de la LGIT13 así como en el artículo 54° del RLGIT14, establecen requisitos mínimos que debe contener el Acta de

Al Respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 02698- 2012-AA/TC15, respecto a las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, ha expresado en su fundamento 16 lo siguiente:

Del mismo modo, el mismo Tribunal Constitucional, en la sentencia antes alegada16, señala en su fundamento 17 lo siguiente:

Respecto de los hechos detallados en el presente caso, se puede observar que el inspector actuante, no ha realizado un análisis detallado, de los argumentos de carácter legal presentados por la impugnante, tampoco se aprecia que, de la documentación presentada por la citada, en la etapa inspectiva, el inspector comisionado sustente bajo un razonamiento mínimo, las razones por las cuales no le crea convicción sobre la base de los elementos probatorios recogidos en la etapa de inspección. En ese sentido, no ha efectuado un análisis de la documentación presentada, su pertinencia o no para acreditar los incumplimientos advertidos, ni se ha hecho una valoración de los argumentos junto con

Ahora bien, a lo largo del procedimiento sancionador, las deficiencias incurridas, han sido soslayadas por las instancias de mérito, así no se explica como en la resolución materia de revisión, la resolución de Intendencia en el considerando 44 afirma que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, con la finalidad que el administrado cumpla con acreditar la incorporación de los trabajadores a la planilla, limitándose a lo determinado por el Acta de infracción. No obstante, la infracción que se le imputa a la impugnada y por la cual se le sanciona en el presente procedimiento administrativo sancionador, corresponde a conductas que difieren de las conclusiones arribadas por la autoridad sancionadora, incurriendo en una argumentación incongruente, que refleja una motivación deficiente por parte de la autoridad administrativa.

En consecuencia, tanto el Acta de Infracción que ha servido de fundamento para los pronunciamientos del procedimiento sancionador, como la resolución venida en grado, han vulnerado el derecho al debido procedimiento, al no estar debidamente motivadas, pues no logran discernir la suficiencia o no de su argumentación ni de los medios probatorios empleados para llegar a la calificación de la infracción.

Consecuentemente, este Tribunal encuentra fundamentada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una deficiente motivación al momento valorar los argumentos y medios probatorios aportados por el sujeto inspeccionado, lo que determinó la existencia de vicios al momento de imputar y, posteriormente, sancionar al sujeto

Sobre el particular, debe entenderse que “el derecho a la motivación consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional”17 .

Por otro lado, el artículo IV del Título preliminar del TUO de la LPAG establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo, por el cual se reconoce que los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

En tal sentido, para su validez, “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”18. Asimismo, “La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto, y que no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas

Finalmente, el artículo 44° inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la Observancia al Debido Proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión motivada por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

De forma complementaria, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa además que el recurso de revisión se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que, desde la formulación del acta de infracción, acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según las consideraciones precedentes, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral —tanto adjetiva como sustantiva— velando por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo (general y sancionador), el Tribunal se encuentra en la obligación de afirmar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Aquella garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

De lo antes expuesto, se advierte que el Acta de Infracción analizada no contiene una motivación debida sino, por el contrario, es defectuosa, lo cual vulnera el debido procedimiento, pues no permite a la inspeccionada conocer las conductas omisivas que sustentan la comisión de la infracción, a fin de poder ejercer su derecho de defensa.

En consecuencia, resulta evidente que tanto el Acta de Infracción, que ha servido de fundamento para los pronunciamientos del procedimiento sancionador, como la resolución apelada, no se encuentran conforme a ley, al no estar debidamente motivadas (error de subsunción); por consiguiente esta Sala estima pertinente declarar la nulidad la Resolución

Por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

Ante la decisión arribada en la presente resolución, este Tribunal deja a salvo el derecho del tercero interesado para que haga valer en la vía legal que corresponda cualquier alegación sustantiva, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

Por consiguiente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.