Seguro Social de Salud — Res. 422-2023

Mediante Orden de Inspección N° 5597-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1751-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de julio de 2020; en mérito a la denuncia laboral interpuesta por el trabajador José Eduardo Nonato Maraví, quien señala que no se le ha pagado la remuneración por descanso vacacional gozado en enero de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 404-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 30 de octubre de 2020, notificada el 20 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 544-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 28 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 663-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 14 de junio de 2022, notificada el 16 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/11,309.00, por haber incurrido, en la siguiente infracción:

Con fecha 08 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 663-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1473-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de setiembre de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 26 de septiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1473- 2022-SUNAFIL/ILM.

Con fecha 03 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, un escrito en el que deduce silencio administrativo negativo, dando por agotada la vía administrativa.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó todos los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000877-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1473-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,309.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 06 de setiembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de julio de 2020 y otorgó un plazo de seis (06) días hábiles a la impugnante para que acredite lo siguiente:

Es así que, vencido el plazo el día 06 de agosto de 2020, el inspector constató que el sujeto inspeccionado no respondió a la medida inspectiva de requerimiento. A pesar de ello, de toda la documentación exhibida, el inspector encargado determinó que, al observar las boletas de pago y teniendo en cuenta que las partes coinciden en que se cumplió con el pago de las vacaciones de los periodos 2017/2018 y 2018/2019, se deje sin efecto dichos extremos de la medida inspectiva de requerimiento, circunscribiendo la verificación a los periodos del 2016/2017 y 2019/2020. Asimismo, conforme al numeral 4.13 del acta de infracción, el sujeto inspeccionado cumplió con el otorgamiento y pago de la remuneración vacacional del periodo 2016/2017 fuera del plazo de ley.

Sin embargo, en el numeral 4.14 del acta de infracción, se constató que la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento en relación al pago de la indemnización vacacional del periodo 2016/2017 por no haber disfrutado del descanso vacacional en su oportunidad, pues el periodo de goce debió efectuarse del 01 de enero al 31 de diciembre de 2017, y el trabajador tomo sus días de descanso fuera del plazo de ley; conforme al cuadro citado en el numeral 4.9 del acta de infracción, expuesto a continuación: Figura Nº 2:

De esta forma, al no presentar mayor documentación en el día señalado por la medida inspectiva de requerimiento e incumplir con el pago de la indemnización vacacional del periodo 2016/2017, no se advierte una afectación al principio de tipicidad como refiere la

Sin perjuicio de lo ya señalado, la impugnante alega que el plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento no resulta razonable, y que necesita un tiempo mayor a fin de solicitar la habilitación de los recursos presupuestales para su correspondiente financiamiento.

No obstante, a opinión de esta Sala, los problemas internos, tales como la falta de liberación de los fondos, o, en su defecto, problemas económicos y similares, no son impedimentos válidos frente al cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y a la labor inspectiva, ni mucho menos son óbice para el ejercicio de la función inspectiva, dado cuenta la naturaleza de los derechos laborales en cuestión.

Es así que, la Sala Especializada en Derecho Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, en el Expediente Judicial N° 189-2012-0-1714-JM-CI-01, ha advertido que “la cuestión presupuestaria, no constituye un supuesto aplicable frente a la exigible observancia de derechos fundamentales, cuya vinculación resulta determinante, más aún prevalece si se trata de derechos de las personas”. Por tanto, en vista que la impugnante debe contar con los mecanismos para atender obligaciones de diversa índole, en especial las obligaciones laborales, el plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva, a criterio de esta Sala, se encuentra dentro de los parámetros razonables y proporcionales, establecidos para su cumplimiento.

Asimismo, nótese que la impugnante no ha adjuntado a su recurso impugnativo, ningún documento de gestión interna o documento formal de trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de las normas presupuestarias respectivas, a fin de demostrar, en su momento, el cumplimiento de dicha obligación o que haya agotado todas las gestiones razonablemente exigibles para poder efectuar la provisión y/o el gasto necesario para cumplir con sus obligaciones laborales.

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 5597-2020-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento; puesto que, este no se agota en la presentación de documentos, sino que se debe cumplir con los términos ordenados en ella y en el plazo otorgado por la autoridad inspectiva, lo cual, conforme el numeral 4.14 del Acta de Infracción, no ha ocurrido.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Por su parte, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 663-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Intendencia N° 1473-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna al deber de motivación. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

En cuanto al escrito de fecha 03 de enero de 2023, en cuyo asunto señala: “DEDUZCO SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO”, debe indicarse que, conforme lo dispuesto en el artículo 218 del TUO de la LPAG9 y en los numerales 199.3, 199.4 y 199.6 del artículo 199 del mismo cuerpo normativo, se advierte que:

El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. 199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. (…) 199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.”

En el presente caso, se advierte que la impugnante presentó el 26 de septiembre de 2022, su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1473-2022-SUNAFIL/ILM. Asimismo, mediante Memorándum-000877-2023-SUNAFIL/ILM, dirigido a la Secretaría Técnica, con fecha 11 de abril de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana admite a trámite el recurso de revisión y eleva los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los cuales fueron recibidos el 13 de abril de 2023, conforme consta en la hoja de ruta Nº 1323- 2020. Figura Nº 3:

En este punto, es necesario precisar que el numeral 18.2 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, precisa que “el recurso de revisión que cumpla con los requisitos de admisibilidad se remite al Tribunal dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles, junto con el expediente principal y sus acompañados, bajo responsabilidad funcional”. No obstante, en el presente caso, se advierte que, la Intendencia de Lima Metropolitana no cumplió con remitir el recurso presentado dentro del plazo requerido por la normatividad vigente, siendo que el exceso en la remisión fue de casi seis meses; por lo que, se exhorta a la Intendencia de Lima Metropolitana, cumplir con lo dispuesto en el dispositivo legal vigente.

Respecto a la solicitud de acogimiento al silencio administrativo negativo, este debe ser desestimado, toda vez que, desde el ingreso de los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, esto es, el 13 de abril de 2023 a la fecha de emisión de la presente resolución, este colegiado administrativo aún se encuentra dentro del plazo legal vigente, para resolver el recurso de revisión interpuesto.

Asimismo, se debe señalar que este Tribunal, en virtud del principio de verdad material, contenido en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG y el numeral 18.3 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 04-2017-TR, con el fin de conocer si se ha notificado de alguna demanda contenciosa administrativa iniciada por la citada administrada (ESSALUD) contra algún acto emitido en el expediente administrativo sancionador Nº 4903-2020-SUNAFIL/ILM, se solicitó dicha información a la Procuraduría Pública de la SUNAFIL, mediante MEMORANDUM-000105-2023-SUNAFIL/TFL. Siendo que a través del Memorándum N° 327-2023-SUNAFIL-PP, el Procurador Público de la SUNAFIL, ha informado que, “de la revisión de los registros de los procesos judiciales que mantiene esta

Por lo tanto, este órgano colegiado no ha perdido competencia; más aún, si se tiene en consideración lo dispuesto en el numeral 199.4 del artículo 199 del TUO de la LPAG:

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.