| Resolución N° | 0409-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 007-2021-SUNAFIL/IRE-ICA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE ICA |
| Impugnante | Seguro Social de Salud |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 036-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Ica |
| Fecha | 28 de abril de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 05 de abril de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 007-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, únicamente en el extremo referente a la infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250423SPD- HR: 80720-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0968-2020-SUNAFIL/IRE-ICA se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0127-2020-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 24 de agosto de 2020.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 007-2021-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA2, notificada el 22 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Equipos de protección personal (incluye todas). 2 Notificada a la procuraduría correspondiente el 16 de julio de 2021, véase folio 120 del expediente sancionador. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 177-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE- ICA, de fecha 19 de enero de 2022, notificada el 21 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/56,330.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la entrega de equipos de protección personal; tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/22,446.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/33,884.00.
Con fecha 09 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:
i. La Orden de Inspección N° 0968-2020-SUNAFIL/IRE-ICA no ha sido notificada al representante legal de la Red Asistencial Ica, donde pertenece el Hospital Augusto Hernández Mendoza de Ica, así lo reconoce la misma Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL cuando señala que el primer requerimiento fue atendido por un personal de recursos humanos; por lo que, no fueron debidamente notificados. ii. Los trabajadores a quienes se les solicitó información no contaban con las facultades ni capacidad de representación antes los procedimientos promovidos por SUNAFIL. En ese sentido, la Constancia de actuaciones inspectivas de investigación es inválida, nula, no tiene efecto legal ni consecuencia jurídica porque ha sido suscrita por un servidor que no tiene la capacidad para obrar ante una inspección de trabajo, por no ser representante legal ni apoderado judicial, como lo es el Director del Centro Asistencial, quien no cuenta con dichas funciones; por lo que, la infracción a la labor inspectiva atribuida no surte efecto legal ni consecuencia jurídica alguna. iii. La Orden de Inspección N° 0968-2020-SUNAFIL/IRE-ICA fue emitida vulnerando el artículo 12 de la LGIT y el numeral 8.3 del artículo 8 del RLGIT, cuyos requisitos relevantes no han sido cumplidos, pese a que fue materia de observación por SUNAFIL; sin embargo, al no ser absuelto; la emisión de la orden de inspección fue ilegal. A mayor abundamiento, en la emisión no se ha considerado las causas que regulan el referido artículo 12, relacionado con el origen de las actuaciones inspectivas. iv. Se debe declarar la nulidad del procedimiento administrativo sancionador por incurrir en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de
la LPAG, consistente en que el incumplimiento atribuido por los periodos de Junio y Julio 2020 es por vulnerar la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA; sin embargo, esta norma legal no existía en dicho periodo de tiempo, toda vez que, la fecha de dicha norma es el 09 de junio de 2020 y fue publicada el 10 de julio de 2020; por lo que, su efecto legal es al día siguiente de su publicación; en consecuencia, no se puede exigir el cumplimiento de esta normativa ni la aplicación de la misma. v. Con relación a la entrega de los equipos de protección personal, señala que, por mesa de partes virtual, presentó el escrito 02 que no ha sido tomado en cuenta para graduar la sanción impuesta, asimismo, se continúa con el error de aplicar normas legales inexistentes en el periodo de Junio y Julio 2020. vi. La información solicitada por SUNAFIL no podría encontrarse acorde a la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA porque en los meses de Junio y Julio 2020 no existía dicha norma, que fue publicada recién el 10 de julio de 2020; por lo que, no existe razón legal para que se imponga sanción en materia de seguridad y salud en el trabajo
Mediante Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 05 de abril de 20223, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El personal inspectivo se encuentra con la facultad de requerir información y documentación a los sujetos inspeccionados, quienes se encuentran obligados a cumplir en el marco de su deber de colaboración, conforme el artículo 5 de la LGIT y el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT. En el presente caso, las actuaciones inspectivas realizadas por el personal inspectivo fueron desarrolladas en el marco de la emergencia sanitaria nacional frente al COVID-19; por lo que, en atención al Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII se dispuso que las actuaciones inspectivas podían ser desarrolladas a través de requerimiento de información, mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación, prosiguiendo su actuación de manera presencial y/o virtual, a través de sistemas de comunicación electrónica, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación, según les resulte aplicable. Con relación a los requerimientos de información realizados por el personal inspectivo, éstos fueron respondidos por personal administrativo de la impugnante, por medio de sus correos institucionales, habiendo adjuntado el documento registral del apoderado judicial, quien contaba con las facultades para
3 Notificada a la impugnante el 07 de abril de 2022 y a la procuraduría correspondiente el 03 de mayo de 2022, véase folio 331 y 335 del expediente sancionador.
asumir representación en cualquier procedimiento laboral (administrativo como judicial). Por consiguiente, las actuaciones inspectivas han sido desarrolladas con el sujeto obligado del cumplimiento de las normas en seguridad y salud en el trabajo. ii. El artículo 12 de la LGIT contempla que una de las razones para generar una orden de inspección es la presentación de una denuncia, situación que sucede en el caso materia de análisis, por haber sido originada por la denuncia con reserva de identidad, para los fines de la verificación del cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Cabe precisar que, en atención al deber de confidencialidad, es pertinente reservarse la identidad del denunciante, sin que ello ocasione una causal de nulidad. iii. Sobre la entrega de los equipos de protección personal, se tiene que, la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA resulta ser de pleno cumplimiento para el mes de Julio 2020, por haber sido publicada el 30 de junio de 2020; sin embargo, sobre el periodo de Junio 2020, la normativa vigente objeto de cumplimiento fue la Resolución Ministerial N° 239-22020-MINSA, por ser publicada el 29 de abril de 2020. Lo antes mencionado, no enerva la responsabilidad del cumplimiento de la entrega de los equipos de protección personal a favor de los trabajadores afectados, ya que lo establecido en el anexo 03 de los Lineamientos para la vigilancia, prevención y control de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición al COVID-19 se encuentran prescritos en ambas resoluciones ministeriales. iv. A fin de garantizar un correcto y adecuado procedimiento sancionador, el inferior en grado procedió a reevaluar la entrega de los equipos de protección personal el periodo 2020, bajo el análisis del anexo 3 de la Resolución Ministerial N° 239-2020- MINSA vigente en ese momento; por lo que, como producto de la referida reevaluación, se concluyó que el incumplimiento persistía por no acreditar la dotación íntegra en concordancia con la exposición al riesgo de cada unos de los trabajadores. De igual forma, con respecto al periodo Julio 2020, concuerda con la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia, en tanto que, tampoco acredita la entrega íntegra acorde a los equipos descritos en el anexo 03 de la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA, conforme se encuentra detallado en el considerando 37 de la Resolución de Sub Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE- SIRE-ICA.
Con fecha 20 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 036-2022- SUNAFIL/IRE-ICA.
La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000431- 2023-SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 22 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante,
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del TUO de la LPAG, establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Seguro Social De Salud
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 036-2022- SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, que confirmó la sanción impuesta de S/56,330.00, por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución10; el 08 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SEGURO SOCIAL DE SALUD.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 20 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los siguientes alegatos:
i. Sobre la emisión de la Orden de Inspección: La Orden de Inspección se emitió en contravención del artículo 12 de la LGIT y artículo 8, 8.3 del RLGIT, cuyos requisitos relevantes no ha sido cumplido por la organización gremial, habiendo sido materia de observación de la SUNAFIL pero, no fue absuelto; por lo que, así es que ilegalmente se emitió la Orden de Inspección. También, se refiere que, ha sido emitida sin haber sido motivado, es decir, sin señalar las causas que regulan el artículo 12 de la LGIT, concordante con el artículo 8.1, incisos a, b, c, d del RLGIT, las que se encuentran relacionadas con el origen de las actuaciones inspectivas; además, agrega que, se ha contravenido el artículo 9 del RLGIT pues no se ha motivado si fue para asistencia técnica, orientación u otro tipo de procedimiento. ii. Sobre las actuaciones inspectivas: El primer requerimiento de información, éste fue recibido por un personal de recursos humanos, quienes no cuentan con facultades
10 Notificada a la procuraduría correspondiente el 03 de mayo de 2022, véase folio 335 del expediente sancionador.
de representación; cuando debió ser notificada al representante legal de la Red Asistencia Ica, donde pertenece el Hospital Augusto Hernández Mendoza de Ica; por lo que, no hubo un correcto emplazamiento que garantice asumir su defensa como corresponde; además, refiere que, en el considerando 3.9 de la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA no se señala qué documento fue notificado al apoderado judicial, para saber si fue debidamente emplazado. iii. En atención a la normativa vulnerada que ha sido señalada, con relación a la presunta conducta infractora, en la Imputación de Cargos y en la Resolución de Intendencia, se considera que el procedimiento administrativo sancionador incurre en causal de nulidad. A mayor abundamiento, se tiene que, la Resolución de Intendencia determina responsabilidad por no acreditar la entrega de equipos de protección personal – EPP, en los periodos de Junio y Julio 2020, a favor de los trabajadores afectados, considerando el anexo 3 de la Resolución Ministerial N° 448-2020-MINSA, norma que recién fue publicada el 30 de junio de 2020; por lo que, el personal inspectivo no podía pretender que se ciñan a procedimientos que no existían en los periodo objeto de investigación. Sin embargo, pese a que hicieron presente lo antes descrito, la Resolución de Intendencia resolvió declarar infundado el recurso de apelación, habiendo señalado como base legal para el periodo de junio 2020 la Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA, norma legal que no fue señalada en el Acta de Infracción, Imputación de Cargos ni en la Resolución de Sub Intendencia. En ese sentido, se ha vulnerado su derecho a la defensa, por cuanto no se instruye con una norma legal sobre la cual no han tomado conocimiento y se pretende sancionar con otra; por lo tanto, este hecho debe ser corregido por la instancia superior y declarar la nulidad de todo lo actuado. iv. Se pretende que entreguen equipos de protección personal para el COVID 19, conforme el artículo 33 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR y otras normas legales que resultan impertinentes e inaplicables, debido a que a la fecha de emisión de la referida norma no existía el COVID-19; por lo que, los equipos a que se refiere esa norma legal no se encuentra relacionada con equipos de protección contra el COVID-19; además, la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR y otras normas legales se señalan como las supuestas normas vulneradas. v. Los hechos imputados no guardan relación con el contenido de la tipificación, por encontrarse referidos a otros hechos y conductas de otra naturaleza; además, no motiva, no explica en que ha consistido la gravedad, solo se limita a consignar MUY GRAVE, no detalla la manera en que los trabajadores han sido afectados, ni explica cómo ha llegado a determinar la suma de S/56,330.00 y sólo cita normativa sobre inspecciones laborales. Asimismo, las sanciones propuestas han contravenido el principio de razonabilidad y proporcionalidad. vi. Con relación a la entrega de los equipos de protección personal, asevera que, a través del escrito N° 02, presentado por mesa de partes virtual, se logra acreditar que los trabajadores afectados sí recibieron los equipos de protección personal; sin embargo, esta información no la ha tenido en cuenta para graduar la sanción impuesta, continuando con el error de aplicar normas legales inexistentes en el periodo Junio y Julio 2020. vii. Con relación a la medida inspectiva de requerimiento notificada el 24 de agosto de 2020: El domicilio legal y procesal de la Red asistencial de Ica – ESSALUD se encuentra ubicado en la Av. San Martín N° 533 – ICA y; en el caso de realizar actuaciones inspectivas se debió dirigir a la Gerencia de la Red asistencia del Ica –
ESSALUD; por lo que, al no haberse notificado debidamente al representante legal de la Red Asistencial Ica de ESSALUD afecta su derecho de defensa; además, dicho representante legal es la persona encargada de atender estos requerimientos. El cuestionamiento antes descrito no ha sido objeto de pronunciamiento por la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-IC; por lo que, se incurre en causal de nulidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción GRAVE, pues no son de competencia de este Tribunal.
Sobre la emisión de la Orden de Inspección: 6.7. Contrario a lo alegado por la impugnante, como bien la autoridad de segunda instancia ha precisado, es pertinente señalar que, el artículo 12 de la LGIT contempla que una de las razones para generar una orden de inspección es la presentación de una denuncia, situación que sucede en el caso materia de análisis, por haber sido originada por la denuncia con reserva de identidad, para los fines de la verificación del cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Cabe precisar que, en atención al deber de confidencialidad, es pertinente reservarse la identidad del denunciante, sin que ello ocasione una causal de nulidad. Por tanto, corresponde a esta sala, desestimar este extremo.
Sobre las actuaciones inspectivas:
Durante la investigación, el personal inspectivo ha llevado a cabo las actuaciones de investigación dispuestas en el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, teniendo en cuenta las facultades inspectivas del personal inspectivo, las mismas que se encuentran contempladas en el artículo 5 de la LGIT, entre las que dispone: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 3.1 Requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo
inspeccionado. (…)”. Entre las actuaciones de investigación realizadas fueron bajo la modalidad de requerimiento de información y visita de inspección, ésta última se encuentra relacionada con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de agosto de 2020.
Considerando que las actuaciones inspectivas se desarrollaron dentro del marco de la declaratoria de emergencia sanitaria y nacional por las graves circunstancias que afectaban las actividades laborales y económicas por la existencia de la pandemia, el ejercicio de la inspección del trabajo fue realizado contemplando lo regulado por el Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII, privilegiándose los sistemas de comunicación electrónica mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones; por lo que, acorde a los hechos constatados del Acta de Infracción y lo obrante en autos, mediante los sistemas de comunicación electrónica, el entonces sujeto inspeccionado remitió información y/o documentación, como producto de haber tomado conocimiento oportuno de cada requerimiento por parte del personal inspectivo, habiendo adjuntado el documento registral de su apoderado judicial, en la que constaba que tenía las respectivas facultades de representación, conforme ha sido mencionado en la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA.
Resulta conveniente hacer referencia a lo establecido en el artículo 4 de la LGIT: “En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. (…)”. (énfasis nuestro). En tal sentido, el ámbito de las actuaciones inspectivas no se circunscribe únicamente a un domicilio legal y/o procesal, sino que ésta se ejerce en los lugares donde se ejecute la prestación laboral, siendo que en el presente caso fue el centro de trabajo ubicado en Avenida José Matías Manzanilla Nro. 652 – Ica – Ica – Ica; por lo que, la visita inspectiva de fecha 24 de agosto de 2020 fue realizada acorde a la cita legal antes descrita.
Cabe agregar que, con relación a la notificación personal que pudo haber realizado el personal inspectivo, éste debe efectuarse teniendo en cuenta lo previsto en el TUO de la LPAG, considerando el numeral 21.4 del artículo 21 de dicho dispositivo legal, que contempla: “21.4 La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el administrado.”
Sobre la medida de requerimiento
El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),11 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“(…) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
11 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
También, es pertinente considerar el acuerdo plenario adoptado mediante Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 09 de mayo de 2023, en el diario oficial El Peruano, donde se precisa un criterio relacionado con la delimitación del análisis de las medidas inspectivas de requerimiento, cuya observancia y aplicación es obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección de Trabajo. Este criterio señala que la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación:
“(…) 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 141 de la LGIT y 172 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/ TFL- Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4. (…)”
Ahora bien, de autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de agosto de 2020, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumpliera con las siguientes acciones:
Figura N° 01
En ese sentido, se observa que los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis buscan la exhibición de documentos antes que la realización de conductas. Así, se le solicita a la entonces inspeccionada que acredite haber entregado los equipos de protección personal de los periodos de Junio 2020 y Julio 2020, así como se le requiere que indique el nivel de exposición al riesgo a COVID-19 según el puesto de trabajo de aquellos trabajadores sobre quienes no se habían consignado dicho nivel de exposición.
Por ello, a criterio de esta Sala, estos mandatos inobservan la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto que, el personal inspectivo no ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, que señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral y que la misma pueda ser objeto de subsanación, máxime si la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva, que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida de manera previa al inicio del procedimiento sancionador; por lo que, se debe dejar sin efecto la sanción impuesta derivada del incumplimiento de dicha medida.
Considerando los alcances previos, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión, en el extremo referido a la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplió con la entrega de los equipos de protección personal de los periodos de Junio y Julio 2020. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 05 de abril de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 007-2021-SUNAFIL/IRE- ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, únicamente en el extremo referente a la infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250423SPD- HR: 80720-2020
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