Seguro Social de Salud — Res. 396-2021

1. ANTECEDENTES 1.1 Mediante Orden de Inspección N° 02757-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 002-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Bonificación no remunerativa. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT). 1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 239-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 251-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE del 31 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 130,460.00 (Ciento treinta mil cuatrocientos sesenta con 00/100 soles) por haber incurrido, entre otra, en:

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar a la Inspectora de Trabajo la información o documentación necesaria para el cumplimiento de sus funciones, de fecha 23 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en agravio de 97 trabajadores, con una multa de S/ 50,864.00 (11.56 UIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en agravio de 97 trabajadores, con una multa de S/ 50,864.00 (11.56 UIT).

i. La resolución impugnada es nula, en tanto ha sido emitida sin haber considerado los escritos de descargos de la empresa, como descargos ante la Imputación de Cargos N° 051-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, entre otros argumentos de defensa.

ii. Respecto de la primera infracción, el Acta de Infracción y la Imputación de Cargos antes referida han inobservado lo dispuesto mediante Resolución N° 732-GG-ESSALUD-2020 de fecha 24 de junio de 2020, emitida por la Gerencia Central de ESSALUD, la cual indica lo siguiente “Disponer que el pago de la Bonificación Extraordinaria COVID-19, para los profesionales P2 asistenciales, se otorgará a partir del mes de mayo 2020 teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal y dentro del marco presupuestal establecido en el Decreto de Urgencia N° 026-2020, salvo que el mismo sea ampliado con una nueva norma legal”. Extracto de la Resolución que ha sido debidamente consignada en el Acta de Infracción, sin embargo, no ha sido interpretada de manera adecuada, en atención a ello, señalan que como la Resolución lo indica, el pago de los bonos está sujeta a la disponibilidad presupuestal, lo que implica una sujeción o dependencia al presupuesto de la institución.

iii. Con respecto de la segunda infracción, precisan que, en las fechas de diciembre 2020 y enero 2021, las comunicaciones con la inspectora a cargo de las diligencias se realizaron de manera telefónica y/o por correo electrónico. En ese sentido el mismo 21 de diciembre de 2021, se comunicaron con la inspeccionada, a fin de informar, que aún no contaban con el cuadro de resumen que le habían solicitado, requiriéndole una ampliación de plazo a fin de no verse perjudicados como institución.

iv. Finalmente, con respecto a la tercera infracción, señalan que cumplieron con presentar en el día indicado (8 de enero de 2021) la información solicitada, como se puede corroborar del Anexo 2-B, teniendo en cuenta que, en el día hábil indicado como fecha de vencimiento se remitió al correo electrónico pertinente con la información solicitada.

i. Si bien la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva emitió el Informe Final N° 239-2021- SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF sin considerar el escrito de descargos, en el numeral 5.15 de la Resolución de Sub Intendencia N° 251-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, la primera instancia se pronunció sobre todos los argumentos de defensa detallados en el escrito de descargos de fecha 26 de febrero de 2021, por tanto, se subsanó dicha omisión. En similar sentido, en mérito al principio de celeridad, “carecía de sentido, declarar la nulidad de la resolución de primera instancia y de ser el caso, del Informe Final de Instrucción, para que nuevamente se emita el Informe Final considerando los argumentos de descargos ya presentados y analizados en la resolución de primera instancia, quien finalmente es la encargada de verificar la determinación de responsabilidad de la entidad inspeccionada, la existencia de infracciones administrativas; y, de ser el caso, determinar la sanción a imponer, aunado al hecho de que la Intendencia considera que el Informe Final de Instrucción no tiene calidad de acto administrativo, en tanto que, no determina derechos u obligaciones y no determina la responsabilidad o no de la administrada, “sino que solo se limita a recomendar a la Sub Intendencia de Resolución, la continuación o no del procedimiento administrativo sancionador, debiendo considerarse que además, no reúne los requisitos detallados en el artículo 1 del TUO de la LPAG”.

ii. Por ello, y en concordancia con lo establecido en el artículo 14 del TUO de la LPAG con respecto a la conservación del acto, “si bien, se ha verificado que, el Informe Final de Instrucción ha omitido pronunciarse sobre algunos argumentos del escrito de descargos del 26.02.2021, la primera instancia, al considerar dichos argumentos, sustentó que el fondo del asunto es el mismo”; por lo que “se ha verificado que si bien, inicialmente existió afectación al derecho de defensa del administrado, posteriormente, la primera instancia consideró sus argumentos de defensa, subsanando dicha omisión; y por consiguiente, se corrigió el error causado, en mérito

2 Notificada a la inspeccionada el 21 de julio de 2021.

al principio del debido procedimiento, debiendo desestimar lo señalado por la apelante en el presente extremo”.

iii. Con respecto al pago íntegro y oportuno de la bonificación no remunerativa y su incumplimiento como infracción administrativa, el artículo 33 de la LGIT prescribe que son infracciones en materia de relaciones laborales, los incumplimientos de las disposiciones legales y convencionales de trabajo, individuales y colectivas, mediante acción u omisión de los distintos sujetos responsables, tipificándose en el RLGIT en el numeral 24.4 del artículo 24 la conducta vinculada con no depositar íntegra y oportunamente las remuneraciones y los beneficios laborales a los que tienen derecho los trabajadores, constituyendo una infracción grave en materia de relaciones laborales.

iv. Respecto del argumento presentado por la impugnante relacionado con la inobservancia de la Resolución N° 732-GG-ESSALUD-2020 del 24 de junio de 2020, emitida por la Gerencia General de ESSALUD, debe tenerse presente el SEGURO SOCIAL DE SALUD no niega lo verificado en el Acta de Infracción, sino que basa su argumento en la inobservancia de dicha resolución, la cual no tiene el mismo rango legal, por tanto , no puede limitar los derechos contenidos en el Decreto Supremo N° 044-202-PCM y el Decreto de Urgencia N° 026-2020; sosteniendo además, que concuerda con los numerales 5.11 al 5.17 de la resolución impugnada, debiéndose considerar que “a través del Decreto de Urgencia N° 026-2020, el Gobierno estableció que el bono materia de análisis se financiaría con el cargo al presupuesto institucional de ESSALUD hasta por la suma de S/ 28 418 400,00 (VEINTIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS DIECIOCHO MIL CUATROCIENTOS Y 00/100 SOLES), destinado al pago del bono extraordinario materia del presente análisis”.

v. Si bien la referida Resolución N° 732-GG-ESSALUD-2020 detalló que el pago de la Bonificación Extraordinaria Covid-19 para los profesionales P2 asistenciales, se otorgaría a partir del mes de mayo de 2020, teniendo en cuenta la disponibilidad presupuestal y dentro del marco presupuestal establecido en el Decreto de Urgencia N° 026-2020; ello no implica que, se cometa un ejercicio abusivo del derecho o del abuso del derecho, resultando ilógico que, aún a la fecha de constatación de las infracciones administrativas o a la fecha de emisión del Acta de Infracción N° 002-2021- SUNAFIL/IRE-LIB – esto es el 08 de enero de 2021 – no se haya cumplido con pagar a los trabajadores asignados dicha bonificación, pese a que transcurrió más de siete (7) meses desde que se debió iniciar el pago (contados desde el 20 de mayo de 2020).

vi. Por ello, “debe considerarse que la empleadora tenía pleno conocimiento al momento de emitirse el Decreto de Urgencia N° 026-2020, sobre el otorgamiento de la bonificación no remunerativa a su personal, al ser ordenada por el Gobierno; y por tanto, desde el inicio tenía pleno conocimiento que debía asumir sus obligaciones respecto de estos, debiendo considerarse que, además ya habían cancelado dicha bonificación a algunos trabajadores; por tanto, no puede deslindar su responsabilidad bajo argumentos de aplicación de su presupuesto, pues conocía sus verdaderas responsabilidades”. Por ello, la Intendencia considera que “el recurrente no ha desvirtuado de modo alguno los fundamentos esgrimidos por la Subintendente de Resolución ni aún a la fecha de presentación del recurso de apelación (24.06.2021), teniendo en cuenta además que el Acta de Infracción es de fecha 08.01.2021”.

vii. Con respecto a la negativa a brindar información a la labor inspectiva, la inspeccionada señaló que en las fechas de diciembre 2020 y enero 2021 se comunicaron con la inspeccionada a fin de informar que aún no contaban con el cuadro de resumen que le había solicitado, requiriéndole una ampliación de plazo fin de no verse perjudicados como institución. En ese sentido, cada requerimiento de información debe ser atendido dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo comisionado, no pudiendo sustraerse en un otorgamiento de plazo o prórroga de plazo, o una futura subsanación, al tratarse cada una de una propia investigación, teniendo cada una finalidad propia e independiente de las demás. En ese sentido, corresponde confirmar este extremo de la sanción.

viii. Respecto de la infracción a la labor inspectiva, la inspeccionada señala que cumplieron con presentar el día indicado (08 de enero de 2021) la información solicitada, tal y como se puede corroborar del Anexo 2-B, teniendo en cuenta que, en el día hábil indicado como fecha de vencimiento se remitió al correo electrónico pertinente la información solicitada.

ix. En ese sentido, si bien presentó una captura o print de pantalla de los correos electrónicos enviados el 08 de enero de 2021, no presentó documento alguno que acredite el cumplimiento íntegro de lo requerido en la medida de requerimiento, “siendo que, en el análisis del primer ítem de la presente resolución, su argumento se basó en la aplicación de la Resolución N° 732-GG-ESSALUD-2020, no adjuntando documentación alguna en todo el procedimiento sancionador que acredité que cumplió con lo ordenado por el personal inspectivo comisionado.

2. ADMISIBILIDAD Y ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISIÓN

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal (énfasis añadido).

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias”.

8 Iniciándose el plazo el 22 de julio de 2021.

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión

El recurso de revisión será declarado improcedente cuando:

a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

3. DE LOS FUNDAMENTOS Y ANALISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1.1.1 Existe una interpretación errónea del artículo 10 del TUO de la LPAG, pues se está imponiendo una multa exorbitante cuando no se han tomado en cuenta o considerando los medios de prueba consistentes en los descargos ante la imputación de cargos, “lo cual conforme se reconoce en la misma resolución cuya revisión interpongo, a manera de justificación indican que si bien es cierto se configura la nulidad también es cierto que de manera general se han tomado y merituado todos los argumentos expuestos como defensa”.

3.1.1.2 Así, señala que:

“En la Resolución de Sub Intendencia se RECONOCE EXPRESAMENTE que en el Informe Final los descargos presentados por mi representada no haber merituado ni valorado estos descargos, por tanto no existe coherencia, puesto como, puede haberse tomado en cuenta TODOS mis argumentos de mi descargo sino han merituado o leído mis descargos.

Que, la conducta descrita, transgrede el Derecho a la Tutela Jurisdiccional Efectiva, así como el Derecho al debido Proceso, Derecho de Defensa previsto en nuestra Constitución en Art. 139 inciso 3, 5 y 14 cuyas inobservancias también se configuran en sede administrativa como sucede en el presente caso, pues, reitero no se ha cumplido con merituar los descargos presentados por mi representada lo cual deviene en una nulidad del acto administrativo que genera la imposición de la multa.

Siendo esto así señores Magistrados la resolución 094-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirma la resolución 251-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, TRANSGREDE EL Art. 10 del Texto Única Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, pues se ha expedido con transgresión a la normatividad invocada y descrita en el párrafo que antecede”.

3.1.1.3 Sostiene que no se ha inobservado lo dispuesto mediante Resolución N° 732-GG- ESSALUD-2020 del 24 de julio de 2020, emitido por la Gerencia Central de ESSALUD, la cual no ha sido interpretada de manera adecuada, pues en atención a ella, el pago de los bonos está sujeto a la disponibilidad presupuestal, lo que implica una sujeción o dependencia al presupuesto de la institución.

3.1.1.4 Así, señala que:

“En ningún momento se ha incumplido con los pagos sólo se prorrogó, debido a que toda orden Gubernamental o sentencia Judicial que ordena PAGOS, tiene que presupuestarse, por ley 27056 Y EL Art. 46 del Decreto Supremo 011-2019-JUS RELACIONADO CON MODALIDAD DE OBLIGACIONES DE PAGO, en el presente o siguiente ejercicio, por ende la resolución que impone la multa así como la que la confirma están exentas de RAZONABILIDAD y/o PROPORCIONALIDAD, LOGICIDAD, principios básicos previstos en el TUO de la Ley de Procedimientos Administrativos General, así como de la ley 29981 y demás conexas que regulan los objetivos de SUNAFIL”.

3.1.1.5 Respecto de la interpretación a la supuesta infracción al artículo 24.4 del RLGIT, señala que:

“Los hechos expuestos para sustentar la multa no se subsumen a la norma que se basa la imposición de la multa pues, es un beneficio otorgado por el Gobierno dada la coyuntura y su pago POR NORMA de ESSALUD estaba sujeta a modificar el presupuesto de mi representada conforme lo hizo y canceló las citadas bonificaciones, por tanto, no subsumiéndose los hechos a la norma invocada por SUNAFIL, solicito que la resolución que motiva mi recurso de revisión debe ser revocada”.

3.1.1.6 Sostiene que la Intendencia no ha tomado en cuenta los argumentos fácticos y jurídicos expuestos con relación al supuesto de la negativa a brindar información a la labor inspectiva. Refieren que está probado que se cumplió con adjuntar la información solicitada y la resolución de Gerencia General de ESSALUD, por lo que en ningún momento se le negó la información solicitada, exponiendo los argumentos legales por los cuales no se habían cumplido a cabalidad.

3.1.1.7 Reitera que, en las fechas de diciembre 2020 y enero 2021, las comunicaciones con la inspectora a cargo de la investigación se realizaban de manera telefónica y/o por correo electrónico, comunicándose el mismo 21 de diciembre de 20200 que aún no contaban con la información solicitada, y que:

“En atención a ello, la inspectora indicó, que me remitiría un nuevo requerimiento, otorgándome un plazo hasta el día 30 de diciembre del 2020, para cumplir con la remisión del cuadro de Excel en mención. En mérito a ello, mediante correo electrónico remitido con fecha 21/12/2020 a horas 16:14 horas, se me notificó con el nuevo requerimiento.

Por lo tanto, la infracción de obstrucción a la labor inspectiva ES TOTALMENTE INEXACTA cuando en todo momento la comunicación ha sido fluida y directa entre mi persona y la referida inspectora”.

3.1.1.8 Señala que el órgano resolutivo de segunda instancia:

“Tampoco ha valorado, los descargos efectuados de manera conjunta, reitero no ha valorado los argumentos fácticos y jurídicos expuestos, en su verdadera dimensión, pues insiste en que no se ha desvirtuado la supuesta tercera infracción consistentes en que “inspeccionado no acreditó haber dado cumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento del día 04 de enero del 2021, dentro del plazo otorgado, por cuanto se ha incumplido el mandato emitido por la comisionada en uso de sus facultades inspectivas concedidas por ley”.

3.1.1.9 Finalmente, adjunta constancia expedida por el funcionario de ESSALUD que acredita que se ha cumplido con pagar íntegramente el bono extraordinario por Covid-19 a todos los que corresponde.

3.2.4.1 El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

3.2.4.2 El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este

administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.” (El énfasis es agregado).

3.2.4.3 En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no sólo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(fundamento 69) (énfasis añadido).

3.2.4.4 En ese orden de ideas la impugnante sostiene que al haberse emitido el Informe Final de Instrucción N° 239-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, sin haberse tomado en consideración los descargos remitidos por la impugnante el 26 de febrero de 2021, a las 16:04 horas, al correo de mesa de partes de la SUNAFIL (mesadepartes@sunafil.gob.pe), se han vulnerado el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva así como el derecho al debido proceso y derecho de defensa, reconocidos constitucionalmente.

3.2.4.5 Con relación al derecho a la defensa, el propio Tribunal Constitucional señala lo siguiente:

“6. Debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución y en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional, son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.

7. Con respecto del derecho de defensa este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que este derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa” (cfr. STC 2050-2002-AA/TC, fundamento 12) (énfasis añadido).

3.2.4.6 Con relación a ello, se evidencia que la impugnante tuvo acceso a una defensa técnica; es decir, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección. Cabe precisar que dicho abogado defensor es quien suscribe el recurso de revisión materia de la presente Resolución.

3.2.4.7 No obstante, ello, la dimensión material del derecho a la defensa ha sido objeto de alegaciones por parte de la administrada, centrada en la falta de valoración de los alegatos presentados antes de la emisión del Informe Final de Instrucción.

3.2.4.8 Sobre el particular, se observa que los alegatos del referido escrito de descargos de fecha 26 de febrero de 2021 – tal y como lo señala la Resolución de Intendencia – han sido evaluados en la resolución que impuso la sanción; y que además estos coinciden los descargos presentados por la impugnante luego de la notificación del Informe Final de Instrucción (en el cual adicionalmente solicitó la nulidad del mismo) presentado el 10 de mayo de 2021, así como a través del recurso de apelación del 24 de junio de 2021 y del presente recurso de apelación, ingresado a trámite el 11 de agosto de 2021.

3.2.4.9 Esta Sala coincide en que si bien el Informe Final de Instrucción no consideró los alegatos de defensa para su emisión; estos conjuntamente con el referido informe sí fueron evaluados por la autoridad sancionadora al momento de emitir la Resolución de Sub Intendencia N° 251-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE. Posteriormente la Intendencia de Resolución también los evaluó a través de la resolución impugnada, acreditándose

que estos han sido debidamente evaluados y valorados, no acreditándose una vulneración al derecho de defensa en agravio del SEGURO SOCIAL DE SALUD, así como una indebida fundamentación o falta de motivación en la resolución impugnada, como lo pretende sostener en el recurso de revisión.

3.2.4.10 Respecto de la presunta afectación a la tutela jurisdiccional efectiva, el propio Tribunal Constitucional la define como

“Un derecho constitucional de naturaleza procesal en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión formulada y de la eventual legitimidad que pueda, o no, acompañarle a su petitorio. En un sentido extensivo, la tutela judicial efectiva permite también que lo que ha sido decidido judicialmente mediante una sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial efectiva no solo se persigue asegurar la participación o acceso del justiciable a los diversos mecanismos (procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los supuestos establecidos para cada tipo de pretensión, sino que se busca garantizar que, tras el resultado obtenido, pueda verse este último materializado con una mínima y sensata dosis de eficacia”. (Sentencia recaída en el Expediente N° 763-2005-PA/TC, del 13 de abril de 2005)

Entendida esta como el acceso a los órganos de justicia, así como la eficacia de lo decidido en la sentencia; no evidenciándose la vulneración del mismo en esta instancia administrativa.

3.2.4.11 En ese sentido, no se identifica una pretendida vulneración al derecho al debido procedimiento vinculada con el ejercicio del derecho a la defensa, en tanto se ha valorado y merituado cada uno de los argumentos de defensa y la información remitida, evidenciándose que se confirma sanción por la omisión proscrita, correspondiendo no amparar el referido recurso en este extremo.

3.2.5.1 Tal y como señaló líneas arriba, la Intendencia Regional de La Libertad confirmó las sanciones calificadas como muy graves y tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 47 del RLGIT impuestas a la impugnante, relacionadas con la falta de pago de la bonificación no remunerativa establecida en los artículos 4 y 5 del Decreto de Urgencia N° 026-2020, “Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del coronavirus (Covid-19) en el territorio nacional” (Publicado el 15 de marzo de 2020).

3.2.5.2 Respecto de la infracción referida a la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar la información o documentación necesaria para el cumplimiento de sus funciones, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, se encuentra descrito en la sección “Hechos constatados” del Acta de Infracción que se requirió información el 14 de diciembre de 2020, otorgándose como plazo para la remisión de la misma el 21 de diciembre de 2020 a las 15:30 horas, encontrándose la notificación del requerimiento de información a fojas 15 del expediente inspectivo dirigida al correo electrónico de la representante del SEGURO SOCIAL DE SALUD y no evidenciándose la entrega de la información solicitada por la Inspectora comisionada, ni evidencia de haberse justificado o requerido un plazo adicional por parte de la impugnante.

3.2.5.3 En ese sentido, esta Sala concuerda con el análisis de la Intendencia a través de la resolución impugnada, al reconocerse la plena vigencia de las obligaciones establecidas en el artículo 9 de la LGIT9 y el numeral 1 del artículo 15 del RLGIT10, con las consecuencias correctamente establecidas mediante el Acta de Infracción y sancionadas mediante la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 251-2021- SUNAFIL/IR-LL/SIRE del 31 de mayo de 2021, no amparándose lo sostenido por la impugnante en este extremo.

3.2.5.4 Respecto de la infracción vinculada con la medida inspectiva de requerimiento, es importante recordar que los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

3.2.5.5 Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de

9 Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 9.- Colaboración con los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: a) Atenderlos debidamente, prestándoles las facilidades para el cumplimiento de su labor, b) Acreditar su identidad y la de las personas que se encuentren en los centros o lugares de trabajo, c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas, d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas; y, e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. Quienes representen a los sujetos inspeccionados deberán acreditar tal condición si las actuaciones no se realizan directamente con ellos. Toda persona, natural o jurídica, está obligada a proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas, siempre que se deduzcan de sus relaciones con los sujetos sometidos a la acción inspectiva y sea requerida para ello de manera formal. 10 Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, Decreto Supremo N° 019-2006-TR Artículo 15.- Deberes de colaboración con los inspectores del trabajo 15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley (…)

investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

3.2.5.6 En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

3.2.5.7 Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

3.2.5.8 En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad11.

3.2.5.9 Como ha quedado acreditado – y la propia impugnante reconoce – mediante Decreto de Urgencia N° 026-2020 se estableció la autorización para el otorgamiento de una

11 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….)

bonificación extraordinaria para el personal de salud a través del numeral 4.1 del artículo 4:

“Artículo 4. Autorización para el otorgamiento de una bonificación extraordinaria para el personal de la salud 4.1. Autorízase, de manera excepcional, el otorgamiento de una bonificación extraordinaria a favor del personal al que se hace referencia en el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1153, Decreto Legislativo que regula la política integral de compensaciones y entregas económicas del personal de la salud al servicio del Estado, y del personal contratado bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 1057, Decreto Legislativo que regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios, del Ministerio de Salud, sus organismos públicos y las unidades ejecutoras de salud de los Gobiernos Regionales, así como las demás entidades comprendidas en el ámbito de aplicación del referido Decreto Legislativo que presten servicios de alerta y respuesta en el marco de la existencia del COVID-19 en las Unidades de Cuidados Intensivos, Hospitalización o aquellos que realicen vigilancia epidemiológica y las visitas domiciliarias a los pacientes que reciben atención ambulatoria. La referida bonificación se entrega durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria a nivel nacional y hasta treinta (30) días posteriores al término de su vigencia, y no tiene carácter remunerativo, compensatorio, ni pensionable y no está sujeta a cargas sociales”.

3.2.5.10 Señalándose en el artículo 5 del referido Decreto de Urgencia que:

“Artículo 5. Bono extraordinario no remunerativo por labor efectiva del personal asistencial que brinda atención por el Coronavirus COVID-19 5.1. Autorízase, de manera excepcional, al Seguro Social de Salud - ESSALUD para que, en el marco del Decreto de Urgencia Nº 025-2020 que dicta medidas urgentes y excepcionales destinadas a reforzar el Sistema de Vigilancia y Respuesta Sanitaria frente al COVID-19 en el territorio nacional, y del Decreto Supremo Nº 008-2020-SA que declara la Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el plazo de noventa (90) días calendario y dicta medidas de prevención y control del COVID-19, a otorgar un bono extraordinario por labor efectiva del personal asistencial que brinda atención en el marco de la existencia del COVID- 19, en las Unidades de Emergencia, Unidades de Cuidados Intensivos, visitas domiciliarias, servicios de transporte asistido; y, personal destinado a puertos y aeropuertos. 5.2. El mencionado bono extraordinario no tiene carácter remunerativo, compensatorio, ni pensionable y no está sujeto a cargas sociales, se financia con cargo al presupuesto institucional de ESSALUD, hasta por la suma de S/ 28 418 400,00 (VEINTIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS DIECIOCHO MIL CUATROCIENTOS Y 00/100 SOLES) y se otorga de manera mensual durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria a nivel nacional. 5.3. Para la implementación de lo establecido en el presente artículo, exceptúese a ESSALUD de lo establecido por el sub numeral 8.3.2 del numeral 8.3 Compensaciones y Remuneraciones de la Directiva Corporativa de Gestión

Empresarial del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE. 5.4. Autorízase a ESSALUD a dictar las disposiciones complementarias necesarias para establecer el monto del bono extraordinario, identificación de sus beneficiarios y los requisitos para su percepción”.

3.2.5.11 Al llevarse a cabo las actuaciones inspectivas, quedó acreditado que la impugnante presentó un cuadro en formato Excel, a través del cual reconoce que a un grupo de trabajadores sí se cumplió con el pago del respectivo del bono (detallando los períodos del mismo), reconociendo la existencia de un grupo de trabajadores a los cuales se les adeudaba el pago del bono correspondiente al mes de abril de 2020, mayo de 2020, y en algunos casos desde el mes de marzo de 2020.

3.2.5.12 Esta Sala concuerda con el análisis de las instancias inferiores, al señalar que no es suficiente el sostener que se ha actuado con la diligencia y la responsabilidad debida por parte de la entidad empleadora al justificar únicamente la falta de pago del referido bono con un tema de disponibilidad presupuestaria; no se acredita tal hecho, ni se adjunta las comunicaciones ni las gestiones efectuadas por la entidad empleador a fin de garantizar el contar con los recursos en el menor tiempo posible, a fin de cubrir de manera adecuada y en el menor tiempo posible, con el presupuesto para poder efectivizar el pago del bono al cual tienen derecho los trabajadores señalados en el numeral 4.4 del artículo 4 del referido Decreto de Urgencia N° 026-2020. Por el contrario, sustenta como todo argumento de defensa el contenido de la Resolución N° 732-GG-ESSALUD-2020 del 24 de julio de 2020; por lo que la medida inspectiva de requerimiento fue correctamente emitida, no siendo amparable lo alegado por la impugnante.

3.2.5.13 Respecto de la afirmación de la impugnante relacionada con “la constancia expedida por el funcionario de ESSALUD que acredita que se ha cumplido con pagar íntegramente el bono extraordinario por Covid-19 a todos los que corresponde”, la impugnante acompaña como prueba un correo del Jefe de la Unidad de Administración de Personal de la Oficina de Recursos Humanos de la Red Asistencial de La Libertad, de fecha 11 de agosto de 2021, en donde señala lo siguiente:

“Estimado Ing. Ramirez: Envío por la presente un saludo cordial y a la vez poder informar que los BONOS por COVID-19 correspondiente a los meses de Setiembre, Octubre, Noviembre y Diciembre del 2020 fueron cancelados en Diciembre del 2020 y Mayo, Marzo y Mayo del 2021, respectivamente. Sin otro en particular.

Atentamente”.

3.2.5.14 En ese sentido, si bien el TUO de la LPAG reconoce, en virtud del principio de presunción de veracidad12, una valoración positiva a las afirmaciones de los administrados también reconoce a través del artículo 173 del mismo cuerpo normativo la obligación de los administrados de “aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones”, a fin de generar convicción en la autoridad.

3.2.5.15 Así, la emisión de un correo, elaborado por el Jefe de la Unidad de Administración de Personal de la Oficina de Recursos Humanos, que no identifica al número de trabajadores y no acredita el cumplimiento de la obligación reconocida en el Decreto de Urgencia N° 026-2020, excede al principio de presunción de veracidad antes referido.

4. RESULTADO DEL ANÁLISIS REALIZADO

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD en contra de la Resolución de Intendencia N° 094-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 16 de julio de 2021, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento

12 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario. (…)

administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 02-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 094-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en los extremos referentes a las sanciones impuestas por la negativa de brindar información a la labor inspectiva y por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 4 de enero de 2021, tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7, respectivamente, del artículo 46 de la RLGIT.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa

CUARTO.- Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas Luz Imelda Pacheco Zerga

Presidente

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales