Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Seguro Social de Salud — Res. 394-2023

Educación / salud / medios / culturaFundado en parteLABOR INSPECTIVA
Resolución N°0394-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador123-2020-SUNAFIL/IRE-ICA
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE ICA
ImpugnanteSeguro Social de Salud
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 042-2022-
MateriaLABOR INSPECTIVA
RegiónIca
Fecha27 de abril de 2023
Sumilla. Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 26 de abril de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 123-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 15-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 18 de enero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20230426MLA

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 1321-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 110-2020-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con realizar los exámenes médicos ocupacionales y/o no cumplir con realizar la vigilancia de la salud de sus trabajadores, tales como el Plan de Prevención, Vigilancia y Control del Covid-19; así como, la comisión de tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no brindar la información solicitada mediante requerimientos de información de fechas 02 y 09 de octubre de 2020 y por no cumplir con la medida inspectiva

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de protección personal (sub materia: incluye todas), Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (sub materia: condiciones seguridad), y, Planes y programas de Seguridad y Salud en el trabajo (sub materia: incluye todas). soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

de requerimiento de fecha 19 de octubre de 2020; en mérito a la denuncia presentada por el Sindicato Nacional Médico del Seguro Social del Perú - SINAMSSOP2.

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 181-2020-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA, de fecha 17 de diciembre de 2020, notificada el 22 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 170-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, de fecha 14 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 15-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 18 de enero de 2022, notificada el 20 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 157,552.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por la acción u omisión que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves, respecto al requerimiento de información notificado el 02 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,446.00.

- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por la acción u omisión que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves, respecto al requerimiento de información notificado el 09 de octubre de 2020, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,446.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no llevar a cabo las evaluaciones de riesgo y los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de las actividades de los trabajadores o no realizar aquellas actividades de prevención que sean necesarias según los resultados de las evaluaciones, tales como no levantar las observaciones que evidencia malas condiciones de seguridad en el centro de trabajo, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,446.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar la entrega de los equipos de protección personal, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,446.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con realizar los exámenes medico ocupacionales y/o no cumplir con realizar la vigilancia de la salud de sus trabajadores, tales como el Plan para la vigilancia, prevención, vigilancia y control de la Covid-19, tipificada en el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 33,884.00.

2 Véase folio 02 del expediente inspectivo.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de octubre de 2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 33,884.00.

1.4

Con fecha 10 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 15-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:

i. ESSALUD tiene predisposición de cumplir con las disposiciones legales en materia de seguridad y salud en el trabajo, más aun considerando la situación de emergencia en el mes de octubre de 2020, a nivel nacional y específicamente considerando el departamento de Ica como riesgo alto. Precisa que, en aquella oportunidad, su representada se encontraba en un proceso de adecuación a la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, razón por la cual preliminarmente no alcanzó los documentos solicitados, pero se llegó a entregar, en vía de regularización, el acta de revisión y aprobación, y matriz de identificación de peligros y evaluación de riesgos y normas de control IPERC por puesto de trabajo, en el cual consta la participación de los trabajadores y el monitoreo de agentes ocupacionales. ii. Asimismo, señala que el Decreto Ley N° 1499 hace precisión que las medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, son de naturaleza temporal, durante la duración de la emergencia sanitaria. iii. Con respecto a la vigilancia, adjunta los reportes en base a lo mencionado en la RM N° 972-2021-MINSA, en el cual se consigna el seguimiento por casos confirmados, sospechosos, medidas de bioseguridad, que se realizó a los trabajadores desde inicio de la pandemia COVID 19. Asimismo, adjuntan en vía de regularización el Plan COVID 19, actualizado. iv. También adjunta la relación de entrega de EPP, realizadas por el director del Hospital Felix Torrealva Gutiérrez, en atención a la RM N° 972-2021-MINSA. v. Durante la visita inspectiva, precisa que se contó con la presencia de los integrantes del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 26 de abril de 20223, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, por considerar los siguientes puntos:

i. Que, de los documentos a los que hace mención como medios probatorios adjuntos en el expediente sancionador como en el expediente de actuaciones inspectivas, no se evidencia la existencia de documentos que fehacientemente acrediten el cumplimiento de lo emplazado en la medida inspectiva de requerimiento en torno a la materia de seguridad y salud en el trabajo, asimismo, se deja evidencia que no existen

3 Notificada a la impugnante el 28 de abril de 2022 y a la Procuraduría Pública el 03 de mayo de 2022, véase folios 230 y 231 del expediente sancionador.

documentos adjuntos en el recurso de apelación que subsanen o desvirtúen los incumplimientos advertidos por los inspectores comisionados. ii. Advierte que dichas observaciones persisten, toda vez que la inspeccionada no ha presentado documentación fehaciente que así lo demuestre, por tanto, dicho incumplimiento a las normas de seguridad y salud en el trabajo como a las normas sectoriales, queda colegida por la Intendencia, ratificando la sanción impuesta por el inferior en grado. iii. Por tanto, persiste el incumplimiento de la inspeccionada sobre la acreditación de las condiciones de trabajo, el Plan de prevención, vigilancia y control frente al Covid-19, entrega de equipos protección personal, y, por consiguiente, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

1.6

Con fecha 16 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2022- SUNAFIL/IRE-ICA.

1.7

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000417-2022-SUNAFIL/IRE- ICA, recibido el 24 de mayo de 2022, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el RLGIT y sus normas modificatorias”9.

3.4

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.

3.5

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el RLGIT y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.6

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 157,552.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva y una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 y numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de abril de 2022.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 16 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los siguientes alegatos:

9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR. 10 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

i. Que, la resolución impugnada confirma la adecuación de la infracción inicialmente imputada como falta muy grave contemplada en artículo 46.3 del RLGIT, siendo lo correcto la infracción grave tipificada en artículo 45.2 del RLGIT, lo cual ello no se condice con el debido procedimiento administrativo, con la debida imputación objetiva necesaria y correcta tipificación. ii. Señala que el 8 de agosto de 2020 se publicó la Resolución de Sala Plena N° 011-2020- SERVIR/TSC, mediante la cual se establece criterios para garantizar la coherencia o correlación entre la imputación de cargos, realizada en la instauración del procedimiento administrativo disciplinario y la sanción, en aras de salvaguardar el debido procedimiento y el derecho de defensa como garantía a favor de los servidores públicos. iii. Por otro lado, alega la afectación al principio de tipicidad, coherencia, congruencia procesal y preclusión. iv. Finalmente, reitera que cumplió con presentar toda la información requerida por el inspector de trabajo, asimismo, ha exhibido toda la documentación requerida con el que acreditan haber cumplido con las normas exigidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, siendo muy distinto que se observe deficiencias como por ejemplo señalar que los registros no cumplen con la información señalada en la RM 050-2013- TR o que el plan de vigilancia , prevención, y control de COVID-19 no se encuentra aprobado por el Comité, lo cierto es que el ordenamiento administrativo consagra el privilegio del fondo sobre la forma.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las infracciones graves

6.1

Cabe señalar que la naturaleza del recurso de revisión se encuentra regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

6.2

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en

el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el fundamento 3.4 de la presente resolución.

6.3

Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)”.

6.4

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

6.5

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el segundo párrafo del artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación con la infracción grave.

Sobre la vulneración al principio de tipicidad

6.6

De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG11, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

6.7

Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad); (ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe,

11 TUO de la LPAG, Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.”

ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto12.

6.8

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del PAS.

6.9

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

6.10

Sobre el caso concreto, se observa, tanto en la evaluación del inspector comisionado como en la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, que los mismos han subsumido los hechos en el tipo sancionador previsto en el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT, que prevé taxativamente como infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo: “No cumplir con realizar los exámenes médicos ocupacionales y/o no cumplir con realizar la vigilancia de la salud de sus trabajadores” (énfasis añadido).

6.11

Al respecto, la autoridad de primera instancia precisó, en los numerales 68 y 69 de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 15-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, que:

“(…) la inspeccionada no acredita contar con el Plan de vigilancia, prevención y control de Covid-19 en el trabajo, máxime si dentro de los descargos presentados no se evidencia documentación nueva y relevante que levante dicha observación, por tanto, podríamos tomar ello, como acreditado o subsanado.

Por lo expresado, este Despacho concluye que el sujeto inspeccionado incurrió en infracción tipificada en el numeral 28.13 del artículo 28 del Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, modificado por Decreto supremo N° 008-2020- TR (…)”.

6.12

Asimismo, la autoridad de segunda instancia señaló en el numeral 3.26 de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, que:

12 NIETO GARCÍA, A. (2017). Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

“(…) persiste el incumplimiento de la inspeccionada sobre la acreditación de las condiciones de trabajo, el Plan de prevención, vigilancia y control frente al Covid-19 (…)”.

6.13

No obstante, esta Sala considera que la interpretación del tipo legal contenido en el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT aplicada en el presente caso, resulta arbitraria y se encuentra proscrita por el principio de tipicidad establecido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la Ley N° 27444:

“La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria” (énfasis añadido).

6.14

Considerando lo anterior, el tipo legal antes referido no se ajusta a la conducta verificada por el inspector comisionado. Lo anterior se sustenta en que se atribuye a la impugnante el hecho de no cumplir con realizar la vigilancia de la salud de sus trabajadores, tal como el Plan de Prevención, vigilancia y control de Covid-19, cuando el tipo legal establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en no efectuar la vigilancia de la salud de los trabajadores. No obstante, el inspector le imputa a la Inspeccionada la infracción por no contar con el Plan de Prevención, vigilancia y control de Covid-19, cuando no corresponde al tipo infractor invocado por el inspector.

6.15

Por esta razón, al no ajustarse al tipo infractor al cual se refiere el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT, los hechos imputados en el presente extremo del procedimiento administrativo sancionador han vulnerado el principio de tipicidad, en consecuencia, el inspector no ha acreditado que la impugnante haya cometido la infracción imputada.

6.16

Por tanto, corresponde que esta Sala deje sin efecto lo resuelto por la autoridad de segunda instancia, conforme al razonamiento expresado en el presente recurso de revisión.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

6.17

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

6.18

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con

posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

6.19

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo13, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización14 en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector15.

6.20

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento

13 LGIT, “Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.” 14 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.” 15 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. (…)”.

sancionador16. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión –a consideración de esta Sala– atenta contra el Principio de Razonabilidad17.

6.21

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, el inspector comisionado extendió la medida inspectiva de requerimiento en consideración a las normas antes citadas. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad18.

6.22

En el caso materia de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de diciembre de 2020 contenía los siguientes mandatos:

16 Tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4. 17 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 18 TUO de la LPAG, Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (….)”.

6.23

El inspector otorgó, para dichos efectos, un plazo de cuatro (04) días hábiles a fin de que la inspeccionada adopte las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

6.24

Cabe señalar que, el TUO de LPAG establece en el numeral 1.8 de su artículo IV que:

“la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

6.25

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 de la RLGIT, establece que:

“(…) durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

6.26

Lo anterior resulta concordante con el artículo 3619 de la misma norma que establece que las acciones u omisiones de los sujetos obligados, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, constituyen infracción a la labor inspectiva.

6.27

Sin embargo, conforme se señala en el Acta de Infracción y las resoluciones de primera y segunda instancia, la inspeccionada no cumplió con la integridad de lo requerido en la

19 LGIT, Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva: “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical. 2. El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.”

medida inspectiva de requerimiento. Por tanto, no subsanó los demás mandatos contenidos en la misma.

6.28

En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, respecto a las materias antes señaladas. Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor inspectiva Por la acción u omisión que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves, respecto al requerimiento de información notificado el 02 de octubre de 2020. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT

GRAVE Labor inspectiva Por la acción u omisión que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves, respecto al requerimiento de información notificado el 09 de octubre de 2020. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT

GRAVE Seguridad y salud en el trabajo No llevar a cabo las evaluaciones de riesgo y los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de las actividades de los trabajadores o no realizar aquellas actividades de prevención que sean necesarias según los resultados de las evaluaciones, tales como levantar las observaciones que evidencia malas condiciones de seguridad en el centro de trabajo. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT

GRAVE Seguridad y salud en el trabajo No acreditar la entrega de los equipos de protección personal. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT

GRAVE

Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de octubre de 2020. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 123-2020-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 15-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 18 de enero de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.13 del artículo 28 del RLGIT.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20230426MLA

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