Seguro Social de Salud — Res. 356-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo; Hostigamiento y Actos de Hostilidad (otros hostigamientos); Relaciones Colectivas (Libertad Sindical (Licencia Sindical, Cuota Sindical, entre otro), incluye todas)). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir la información y documentación requerida para el día 18 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir la información y documentación requerida para el día 26 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

i. La Sub Intendencia no aplicó el artículo 248 numeral 248.11 del TUO de la LPAG, habiendo vulnerado el principio de non bis in ídem, el cual establece que no se puede imponer dos sanciones administrativas por el mismo hecho, en caso se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, y el presente caso concurren los tres presupuestos.

ii. No remitimos la información y documentación requerida para los días 18 y 26 de marzo de 2021, debido a que el jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Red Asistencial Huánuco-Essalud, Juan Elías Ollague Rojas, encargado de controlar la casilla electrónica ha sido víctima de contagio del COVID-19, razón por la que se encontraba en aislamiento domiciliario durante el periodo de atención a los requerimientos. No habiendo el Sub Intendente considerado que la pandemia COVID-19, y las medidas para enfrentarlo, evidentemente constituyen caso fortuito y fuerza mayor. Solicitando que se tenga presente como condiciones eximentes el caso fortuito o la fuerza mayor.

iii. La Resolución de Sub Intendencia N° 281-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HUA, no se encuentra arreglada a ley por haberse vulnerado los principios de legalidad, tipicidad, y el derecho de defensa y el debido procedimiento administrativo.

2 Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021.

i. Respecto a la vulneración del principio non bis in ídem se debe concluir que: a) Identidad de Sujetos: En las infracciones imputadas en el presente procedimiento sancionador, la pretensión punitiva se ejerce contra el mismo sujeto “Seguro Social de Salud”, si bien existe una identidad subjetiva de persona, los incumplimientos del administrado son por distintos hechos. Identidad de Hechos: Si bien los hechos son similares, en tanto constituyen incumplimiento a la labor inspectiva, versan sobre los requerimientos de información notificados mediante casilla electrónica el 12 de marzo de 2021, otorgando como plazo el 18 de marzo de 2021 y ante el incumplimiento del sujeto inspeccionado, nuevamente se emitió un nuevo requerimiento que fue notificado mediante casilla electrónica el 23 de marzo de 2021 otorgando como plazo el 26 de marzo de 2021; hechos que se dieron en distintas fechas, por lo que no existe identidad de hechos al tratarse de diferentes requerimientos de información. Identidad de Fundamentos: Si bien los incumplimientos se sancionan en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, son por distintos hechos, debido a que el sujeto inspeccionado no cumplió con los requerimientos de información, que se estableció su cumplimiento para fechas distintas (18 y 26 de marzo de 2021).

ii. En ese sentido, de las precisiones realizadas en líneas precedentes se observa que no ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez que los hechos y fundamentos constitutivos en infracción, atribuidos al sujeto inspeccionado en los procedimientos sancionadores son distintos. Por lo tanto, no se encuentra inmerso en causal de nulidad.

iii. Respecto a los requerimientos de información; si bien el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Red Asistencial Huánuco-Essalud, se contagió de COVID-19, el sujeto inspeccionado debió prever y asignar a otra persona para que verifique la casilla electrónica, debido a que la casilla electrónica es de uso obligatorio para los empleadores; así como los requerimientos tienen plazos en días hábiles para que puedan prever y presentar la información y documentación requerida vía casilla electrónica. No siendo factible que en el presente caso se aplique el caso fortuito o fuerza mayor.

iv. La resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada, toda vez que precisa el motivo de la sanción (como obstrucción a la labor inspectiva), la norma legal incumplida (numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT) y el trabajador afectado; así como en la parte considerativa y resolutiva expresa el mandato dirigido a la inspeccionada, conforme lo establece el artículo 48 de la LGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 18 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 085-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando lo siguiente:

i. Al emitir la Resolución de Intendencia N° 085-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, no se tuvo en cuenta el fundamento que se consignó en el recurso de apelación, respecto a que no se aplicó el numeral 248.11 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Estando a lo expuesto, se advierte que, si ha existido la transgresión al principio de non bis in ídem, por cuanto los hechos y fundamentos constitutivos en infracción, atribuidos a mi representada Seguro Social de Salud – Red Asistencia Huánuco “ESSALUD”, en el procedimiento sancionador son iguales, razón por la cual la resolución materia de revisión se encuentra inmersa en la causal de nulidad. ii. No se ha considerado que la pandemia del COVID-19 y las medidas para enfrentarlo constituyen caso fortuito y fuerza mayor, tal como lo señala el artículo 257 del TUO de la LPAG, de conformidad con el artículo 47-A del RLGIT, que se refiere a los eximentes de sanción. El brote epidemiológico al constituir un supuesto de caso fortuito y fuerza mayor ha generado conflictos jurídicos laborales y reclamos laborales, encontrándonos ante una regulación que ha generado un sin número de fiscalizaciones por parte de la SUNAFIL, y en consecuencia se ha sancionado a diversas empresas. Para que dichos conflictos puedan ser resueltos adecuadamente, debe acompañarse de una correcta gestión y análisis técnico y especializado en la materia objeto de controversia y es necesario que cada caso en concreto sea analizado y resuelto en forma congruente y objetiva, teniendo en cuenta la coyuntura y la situación por la cual atraviesa, trabajador y empleador. iii. No se ha valorado nuestro argumento referido a que el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la Red Asistencial Huánuco, encargado del Control del Sistema de Casilla Electrónica, ha sido víctima de COVID-19, afirmación que se ha dejado constancia con los Certificados de Incapacidad para el trabajo; siendo esto así, está acreditado que a este fin medió una circunstancia que no depende de la decisión nuestra y que de acuerdo a los antecedentes válidos reconocidos por la legislación laboral, se toma como eficaz y eximente de sanción.

iv. Para la aplicación de la norma sancionadora, la Autoridad ha aplicado una interpretación literal e irrestricta de la misma, determinando la aplicación de la consecuencia jurídica con la simple verificación del supuesto de hecho contemplado, ignorando la aplicación de los alcances del Decreto Legislativo N° 1272, que exime de responsabilidad los incumplimientos derivados de razones objetivas, desconociendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Se debe tener presente que, al no haber una voluntad cierta de infringir la norma, es posible defender que en el incumplimiento no es posible identificar una conducta dolosa ni culposa, justificándose así la exoneración de responsabilidad, o como mínimo la reducción de los montos de multa impuesta. v. Resulta indispensable acudir a la Ley para definir el tipo administrativo citado (numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT); este habla de una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes en facilitar información y documentación necesaria, no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que mi representada se niega a entregar información solicitada, lo que conduce a analizar el cumplimiento del principio de tipicidad. Consideramos que la imputación basada en la norma sancionadora citada no es pertinente, por cuanto no existe una negativa por parte de mi representada en remitir información solicitada. Mi representada nunca se ha negado a remitir la información y documentación solicitada; no se ha remitido la documentación requerida por estricta razón de fuerza mayor. En líneas de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, solicitamos la revaluación de la sanción a efectos que reencausen la sanción a través del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Debido a que no ha subsumido adecuadamente la conducta en los tipos legales existentes. Esto implica que se ha dejado en estado de indefensión a mi representada y se ha transgredido el debido proceso administrativo.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva

9 LGIT, artículo 1. 10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

Sobre la supuesta vulneración al principio de non bis in ídem

“a. Identidad Subjetiva. - Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva. - Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento. - Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras”.

11LGIT, aprobada por Ley N° 28806, numeral 3.1 del artículo 5: En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado. 12LGIT, aprobada por Ley N° 28806, artículo 11: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (El énfasis es añadido). 13 Fund. Jur. N°. 3.3. 14 Fund. Jur. N°. 19. 15 Moron Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp.729-730.

Sobre la eximente de responsabilidad 6.8 La impugnante sostiene que se debe aplicar la eximente de responsabilidad. Se debe indicar, que esta se encuentra prevista en el artículo 257 del TUO de la LPAG. Al respecto, este argumento debe ser desestimado, ya que no se configura alguna de las causales invocadas por el administrado. Ni tampoco es aplicable a este caso, el artículo 53 de la misma norma.

Sobre la infracción a la labor inspectiva

es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”16. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad17.

“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes”.

16 LGIT, artículo 1. 17TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 18 LGIT, “Artículo 9.- Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores- Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…)

- Con fecha 10 de marzo de 2021 se emitió “Requerimiento de Información por medio de Sistemas de Comunicación Electrónica”19, con la finalidad de que la impugnante en el plazo de cuatro (4) días hábiles cumpla con presentar entre otros la siguiente documentación: 5) Descargo sobre supuestas prácticas que vulneran derechos laborales del trabajador Rosulo Domingo Narciso Abad, quien autorizó el levantamiento de la reserva de su identidad, sobre actos de hostilidad cometidos por el Dr. Jaime Valderrama Gaitán, Director de la Red Asistencia de Essalud Huánuco, señalando lo siguiente: “participar en un plantón realizado el día 02 de diciembre de 2020 en la puerta del Seguro Social de Salud; asimismo, no tengo lugar adecuado para desarrollar actividades, ya que en un solo ambiente estamos todos los profesionales de salud tanto Covid como de otras áreas, esto nos expone a contagios masivos. No hay un comedor diferenciado para persona Covid y de otras áreas de salud, el tamizaje que pasamos el cuerpo médico es con pruebas rápidas y no con moleculares, como debería ser, ya que las pruebas rápidas no tienen eficacia determinada para el descarte del Covid-19”. - Ante el incumplimiento de la impugnante, el inspector comisionado, reitera el requerimiento de información, sobre los documentos ya solicitados y bajo el mismo apercibimiento, el 23 de marzo de 2021, otorgándole un nuevo plazo de tres (03) días hábiles, que venció el 26 de marzo de 2021. - Según Constancia de Actuación Inspectiva de Investigación de fecha 23 de marzo de 201920, la impugnante no ha remitido la información solicitada con fecha de notificación el 23 de marzo de 2021. Asimismo, en dicho requerimiento se emitió apercibimiento de multa por falta de colaboración: Negativa del Sujeto Inspeccionado de facilitar a los inspectores de trabajo la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones.

e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. 19 Véase folio 17 del expediente inspectivo. 20 Véase folio 29 del expediente inspectivo

desarrollo de sus funciones, la misma que puede ser ejecutada por el inspeccionado o por sus representantes.

21 Numeral 1 del artículo 67 del TUO de la LPAG, a través del cual se establecen los deberes generales de los administrados en el procedimiento.

“Utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un procedimiento por aplicación de este principio” 22

Información Adicional

Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta

Labor Inspectiva

No remitir la información y documentación requerida para el día 18 de marzo de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

MUY GRAVE

S/ 11,572.00

Labor Inspectiva

No remitir la información y documentación requerida para el día 26 de marzo de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR

MUY GRAVE

S/ 11,572.00

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General

22 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 106.

de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD contra la Resolución de Intendencia N° 085-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 29 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 163-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 085-2021-SUNAFIL/IRE-HUA en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución al SEGURO SOCIAL DE SALUD y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes. TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco. CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA