Seguro Social de Salud — Res. 343-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planes y programas de Seguridad y Salud en el Trabajo (sub materia: incluye todas). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft soft 20555195444 soft

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar contar con el Plan para la vigilancia, prevención y control de la Covid-19 en el trabajo, conforme a ley, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 28,732.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de enero de 2021; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,864,00.

i. Se ha vulnerado el principio de tipicidad. Sin perjuicio de ello, con relación al Lineamiento 5: Medidas preventivas de aplicación colectiva, en el Memorando Circular N° 385-GCGP-ESSALUD-2020, se hace referencia a que “En el caso de la trabajadora gestante o en periodo de lactancia se aplica las medidas indicadas en la Ley N° 31051”, por lo que, al hacerse referencia la citada Ley y de sus alcances, en dicho Memorando circular, Essalud contempla lo establecido en el numeral 7.2.5 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA. Asimismo, en el numeral 7.2.4 del Plan de vigilancia, prevención y control del Covid 119 en el trabajo de Essalud, versión 3, se señala “En los trabajadores considerados en el grupo de riesgo para Covid 19 se prioriza el trabajo remoto”, así que, en la lista de población considerada como grupo de riesgo se encuentra la trabajadora gestante o en periodo de lactancia. ii. En observancia del principio de primacía de la realidad las medidas colectivas de protección a las gestantes y madres lactantes, conforme lo establece el numeral 7.2.5 Lineamiento 5 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA si fue contemplado en al Plan exhibido por ESSALUD, asimismo, lo referido a la aplicación de trabajo remoto para dichas trabajadoras fue desarrollado en el Memorando circular N° 385-GCGP- ESSALUD-2020. iii. En el cuadro del numeral 7.1.6 del Plan de vigilancia, versión 3, alineada a la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, sobre vigilancia de la salud del trabajador en el contexto del Covid 19, en la actividad 5 se señala que se debe realizar “el seguimiento y monitoreo de factores de riesgos ocupacionales según el IPER que generen como consecuencia de trabajar en el contexto de la pandemia, de ser necesario se establezcan las medidas preventivas y correctivas que correspondan”. Asimismo, la actividad 6 se refiere a “implementar las medidas correctivas establecidas en el IPER y en el PVPC Covid 19”. iv. En el numeral 7.14 del Plan de vigilancia sobre medidas de protección colectivas se establece en el actividad 9 la implementación de actividades de salud mental para los trabajadores, tomando en cuenta normas del Ministerio de Salud y de Essalud, por lo tanto, si se ha desarrollado de manera adecuada el Lineamiento 7, considerando la vigilancia a otros factores de riesgo como el tipo ergonómico, sicosocial de trabajo y otros como consecuencia de trabajar en el contexto de la pandemia del Covid 19. En ese

sentido, ha quedado acreditado que al momento de las actuaciones inspectivas Essalud si contaba con un Plan de vigilancia prevención y control del Covid 19 en el trabajo conforme a ley y por ende no infringió los deberes de prevención y protección a que esta obligado en calidad de empleador en favor de sus trabajadores. v. Con relación a la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de enero de 2021, mediante el cual se remitió al inspector en el Plan para la vigilancia, prevención y control para Covid 19, debidamente aprobado por el Comité de Seguridad y salud en el trabajo, de fecha 16 de diciembre de 2020, el mismo que cumple con las disposiciones contenidas en la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA.

i. Si bien la inspeccionada exhibe el Plan para la vigilancia, prevención y control de la Covid 19 en el trabajo, sin embargo, este no ha sido elaborado conforme a ley. ii. Asimismo, el inferior en grado en el considerando 5.15 de la resolución apelada ha valorado el documento “Memorando circular N° 385-GCGP-ESSALUD-2020”, de cuyo análisis a dicho documento se observa que el mismo pone en conocimiento las modificaciones a través de fe de erratas de los “Lineamientos de acción ante sospecha y/o conformación de COVID-19 en los trabajadores de ESSALUD establecidos en la R.M. N° 972-2020-MINSA”, en la cual se precisa que para el regreso o reincorporación al trabajo de los servidores con factores de riesgo para Covid 19, en los que considera a las gestantes y madres lactantes, precisándose que en cuyo caso se aplican las medidas indicadas en la Ley N° 31051, la cual si bien contempla en esencia los mismos parámetros que la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, no obstante, no establece la posibilidad de que en caso de labores de las mujeres gestantes y madres que dan lactancia materna no sean compatibles con el trabajo remoto por la naturaleza de sus labores, no deberán ser ubicados en áreas de exposición al público. iii. De la revisión del “Plan para la vigilancia, prevención y control de la COVID 19 en el trabajo”, presentado por la inspeccionada, se observa que en el numeral 7.1.4. Medidas de protección colectiva, la inspeccionada no consigno las medidas colectivas de protección a las gestantes y madres lactantes, conforme lo establece el numeral 7.2.5 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, en la que desarrolla las acciones dirigidas a reducir el riesgo de transmisión del SARS-COV-2 en el ambiente laboral, las cuales deben ser implementadas en todo centro de trabajo. iv. En ese sentido, si bien en el documento exhibido por la inspeccionada no se contempló la estructura establecida en el Anexo 5 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, ello no quiere decir que dicho documento no contemple lo relacionado con la vigilancia de factores de riesgo ergonómicos y psicosociales. Sin perjuicio de ello, aun cuando se

2 Notificada el 09 de septiembre de 2022. Véase folios 224 del expediente sancionador.

establezcan los riesgos ergonómicos y psicosociales en el IPER, ello no exime a la inspeccionada la obligación de desarrollar dichos temas de manera conceptual en el acápite que corresponden en el Plan para la vigilancia y control de Covid 19 en el trabajo, toda vez que la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, así lo estipula. v. Se evidencia que el inspector comisionado acredito la existencia de la infracción imputada, previamente a su emisión. Asimismo, se ha acreditado que la inspeccionada no ha cumplido con subsanar la infracción en el plazo que le fue otorgado. vi. Por tanto, la imposición de la sanción por la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del articulo 46 del RLGIT, por el incumplimiento de parte de la inspeccionada de la medida inspectiva de requerimiento se encuentra conforme a ley. En ese sentido, persiste la responsabilidad administrativa de la inspeccionada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 30 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 1506-2022-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:

i. Sunafil ha vulnerado el principio de tipicidad, establecido en el articulo 4 del articulo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, al pretender sancionar a ESSALUD por un hecho distinto al que corresponde exactamente en el numeral 27.7 del articulo 27 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, realizando de esta forma una interpretación errónea de la norma.

8 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

ii. Essalud determino que todas las trabajadores gestantes y lactantes realicen trabajo remoto, es decir, no solo se regulo la situación de las gestantes y lactantes para que puedan realizar trabajo remoto, sino que de manera efectiva se determino trabajo remoto para todas las trabajadoras gestantes, con lo cual se garantizó una adecuada protección evitando una exposición al Covid 19, cumpliendo a cabalidad lo establecido en los artículos 49 y 50 de la Ley de Seguridad y salud en el trabajo sobre medidas de prevención y garantizando los medios y condiciones de protección de la vida, salud y bienestar de los trabajadores así como la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA. iii. Lo manifestado en los numerales 3.9, 3.10 y 3.11 de la Resolución de Intendencia N° 1506-2022-SUNAFIL/ILM, sobre incumplimiento normativo por parte de ESSALUD es una aplicación errónea de las normas de Seguridad y salud en el trabajo. iv. No se ha hecho una aplicación correcta de las normas de seguridad y salud en el trabajo, debido a que no se ha considerado que los riesgos disergonómicos y psicolaborales, están en base a la identificación de peligros y la evaluación de riesgos y controles (IPERC), lo cual se ha previsto en el cuadro del numeral 7.1.6 del Plan de vigilancia , prevención y control de COVID-19 en el trabajo, alineada sobre la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, sobre vigilancia de la salud del trabajador en el contexto del Covid 19. v. Si hubo algún error de forma, la finalidad del Lineamiento 7 de la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA, de establecer medidas de prevención a través de la gestión de riesgos, se ha cumplido. vi. No reconocer ello, significa que Sunafil, estaría inaplicando el principio de verdad material, que señala que se debe verificar plenamente los hechos que sirven motivo a sus decisiones y el Lineamiento 7, vigilancia de la salud del trabajador en el contexto de la Covid 19 en el trabajo de ESSALUD, que Sunafil ha constatado. Es un hecho verificable que demuestra que ESSALUD si ha cumplido con la obligación de vigilar otros factores de riesgo como el tipo ergonómico, sicosocial de trabajo y otros como consecuencia de trabajar en el contexto de la pandemia del Covid 19. vii. Mediante correo electrónico de fecha 07 de enero de 2021 se remitió al inspector de trabajo el Plan para la vigilancia, prevención y control para Covid 19 debidamente aprobado por el Comité de Seguridad y salud en el trabajo, de fecha 16 de diciembre de 2020, el mismo que cumple con las disposiciones contenidas en la Resolución Ministerial N° 972-2020-MINSA. Asimismo, se le indico al inspector que ante fallas en la plataforma del SISCOVID se remitió el Plan al Ministerio de salud al correo empresa@minsa.gob.pe. viii. Por lo indicado, en el numeral 3.23 de la Resolución de Intendencia N° 1506-2022- SUNAFIL/ILM, no se ha considerado el correo electrónico de fecha 07 de enero de 2021, que prueba el cumplimiento de la medida de requerimiento de manera oportuna, por lo que nuevamente se ha realizado una aplicación errónea de las normas laborales al imponer una sanción que no corresponde.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las infracciones graves

“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)”.

De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“(..) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

9 Entendemos que ella se refiere en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4.

de la Orden de Inspección N° 35204-2020-SUNAFIL/ILM; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento. No obstante, se aprecia de los hechos constatados en el Acta de Infracción y determinados por la autoridad sancionadora, que la impugnante no cumplió con la totalidad de lo requerido y en los términos ordenados por la autoridad administrativa.

Sobre la solicitud de acogimiento al silencio administrativo negativo

la LPAG10 y en los numerales 199.3, 199.4 y 199.6 del artículo 199 del mismo cuerpo normativo, se advierte que:

“ (…) 199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. 199.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos. (…) 199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.”

Figura Nº 1:

10TUO de la LPAG Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.

colegiado administrativo aún se encuentra dentro del plazo legal vigente, para resolver el recurso de revisión interpuesto.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar contar con el Plan para la vigilancia, prevención y control de la Covid-19 en el trabajo, conforme a ley Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de enero de 2021. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el SEGURO SOCIAL DE SALUD, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1506-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1363-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1506-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20230412MLA