Seguro Social de Salud — Res. 2-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1814-2020-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 269-2020-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante el cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva por el incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 09 y 23 de noviembre de 2020, que se solicitó a la impugnante, con ocasión de la solicitud de actuación inspectiva de Izaga Hernandez Zenndy Ofelia, por el presunto incumplimiento del pago de su liquidación de beneficios sociales y utilidades.

Mediante Imputación de Cargos N° 340-2020/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, notificada a la impugnante y a su Procurador Público el 29 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 12-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 15 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de marzo de 2021, notificada el 12 de marzo de 2021 y a su procuraduría pública el 19 de marzo de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 22,618.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de abril de 2021, la impugnante interpuso su recurso impugnatorio contra la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, que fue resuelto por la Resolución de Sub Intendencia Nº 311-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE (R), indicando que este es un recurso de reconsideración, y resolviendo, lo declara infundado por considerar que los nuevos elementos de prueba, referidos a las boletas de remuneraciones de julio, noviembre y diciembre de 2020, no desvirtúan lo verificado por el inspector de trabajo.

Con fecha 01 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 311-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE (R), argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 039-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 15 de febrero de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 15 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 039-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000319-2022- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 29 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 039-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/ 22,618.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación10 de la citada resolución; el 07 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento11, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Por su parte el artículo 44 inciso a) de la LGIT, establece como uno de los principios del procedimiento sancionador a la observancia al debido proceso. Se trata de un derecho material “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa que, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En el presente caso, desde un análisis formal, se aprecia que la instancia de mérito dio respuesta a los argumentos de defensa expuestos en el recurso presentado, al emitir pronunciamiento tanto sobre lo resuelto en la Resolución de Sub Intendencia Nº 311-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE (R), como por las infracciones muy graves, materia de sanción del presente caso, señalando las razones que sustentan su decisión. Por lo que, se debe desestimar todos los argumentos dirigidos en este extremo.

Asimismo, se debe precisar que la Resolución de Sub Intendencia Nº 311-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE (R), de fecha 15 de abril de 2021, indica que el recurso interpuesto por la impugnante, con registro de hoja de ruta Nº 218280-2020, de fecha 09 de abril de 2021, es un recurso de reconsideración, en el que se adjuntó nuevos elementos de prueba referidos a las boletas de remuneraciones de julio 2020, noviembre de 2020 y diciembre de 2020, conforme lo señalado en el fundamento III de la citada resolución, aunque la denominación de dicho recurso sea de “apelación”. Siendo que, esto no constituye una afectación al debido procedimiento, pues, lo efectuado por la Sub Intendencia de Resolución, se aprecia, se encuentra ajustado a lo establecido por el artículo 223 del TUO de la LPAG, que dispone: “El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter”. Por tanto, lo dispuesto en la norma, es un mandato ineludible, que trae como consecuencia que, la Administración reconduzca la pretensión impugnatoria conforme con el recurso que corresponda al determinar su insuficiencia.

En ese sentido no se advierte una vulneración ni al derecho de defensa ni al debido procedimiento de la impugnante, pues, esta precisó en su recurso impugnatorio de fecha 01 de diciembre de 2021 contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 311-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE (R), que: “(…) hemos sido notificados el 19 de marzo de 2021, otorgándonos un plazo de 15 días, el mismo que cumplimos presentando el recurso de reconsideración en contra la resolución de Sub Intendencia mediante escrito de registro con hoja de ruta Nº 218280-2020, de fecha 09 de abril de 202114”, es decir, su recurso interpuesto el 09 de abril de 2021 se trató de un recurso de reconsideración, tal como ha sido tramitado y resuelto por la Sub Intendencia de Resolución; por ende, no se advierte una vulneración ni al derecho de defensa ni al debido proceso de la recurrente (énfasis añadido).

Sin perjuicio de lo expuesto, en razón al fundamento 6.8 de la presente resolución, se exhorta a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque y la Intendencia respectiva, a observar los principios ordenadores del procedimiento administrativo, así como lo dispuesto en el artículo 223 del TUO de la LPAG.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)”15 (énfasis añadido).

El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT. (énfasis añadido).

De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT16 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad17. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”18.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia19.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

En tal sentido, se aprecia que la impugnante tenía pleno conocimiento del requerimiento de información efectuado, al ser debidamente notificada; además, se advierte del expediente inspectivo, que presentó una Carta Nº 278-OAJ-GRALA-JAV-ESSALUD-2020, de fecha 12 de noviembre de 2020, solicitando la ampliación del plazo para que pueda cumplir con dicho requerimiento, sin embargo no remitió la información solicitada por el inspector comisionado; a pesar que en los requerimientos de información se precisó que en caso de negarse a proporcionar la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por tanto, se evidencia que la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado por la autoridad inspectiva, los documentos requeridos.

En consecuencia, esta Sala concluye que, se ha desvirtuado el principio de presunción de licitud, al determinarse la configuración del tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, con la conducta de la impugnante referida al incumplimiento de los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva; conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito.

Respecto a los alegatos referidos a la intangibilidad de los fondos bajo administración del Seguro Social de Salud, conforme lo señaló la Intendencia en el fundamento 3.20 de la resolución impugnada – en posición que esta Sala comparte – las sanciones impuestas por las dos (02) infracciones a la labor inspectiva no buscan la afectación de los fondos de los aportantes en los términos que la impugnante sostiene, sino la responsabilidad de ésta por las conductas infractoras detectadas. Por lo que, deben ser desestimados los argumentos expuestos en este extremo.

En cuanto a las boletas de pago presentadas en el procedimiento sancionador, así como la Nota Nº 556-UA-ORH-OADM-GRLP-ESSALUD-2021, en la que se indica que la impugnante no adeuda ningún concepto de beneficios sociales a la trabajadora Zenndy Ofelia Izaga Hernández, carece de relevancia en el presente caso; toda vez que, la materia de sanción en este proceso obedece a la conducta de la impugnante referida al incumplimiento de los dos requerimientos de información, de fechas 09 y 23 de noviembre de 2020, en el plazo otorgado por la autoridad inspectiva, conforme consta de los actuados en el presente procedimiento, así como en los en los numerales 4.4 al 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción. Por tanto, se debe desestimar los argumentos dirigidos en este extremo, más aún, si estos fueron, oportunamente, valorados por las instancias de mérito; por lo que, tampoco, se aprecia una afectación a su derecho de defensa ni debido procedimiento, en los términos alegados por la recurrente.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.