Seguro Social de Salud — Res. 156-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento de materia de Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (sub materia: no goce de vacaciones). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en relaciones laborales, por no cumplir con del pago y goce de las vacaciones de los periodos del 2014 al 2015 y 2015 al 2016, así como el pago de las indemnizaciones por las vacaciones no gozadas, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 9,112.50.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 20 de noviembre de 2017, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 9,112.50.

i. No se ha valorado el descargo presentado.

ii. Se ha acreditado el goce de descanso vacacional, así como el pago de la bonificación vacacional.

iii. El no goce de las vacaciones obedecieron a una necesidad en el servicio de las funciones del personal.

i. Respecto a la vulneración del derecho de defensa, se tiene que, pese al el plazo de concedido para presentar el descargo, la accionante optó por presentarlo de manera extemporánea. Asimismo, no se ha acreditado de manera documentaria la interrupción del ejercicio del presente derecho.

ii. Del pago vacacional y descanso respectivo, la resolución impugnada señala:

“…este Despacho volvió a realizar la revisión del récord vacacional presentada por la inspeccionada en la diligencia de verificación del

2 Notificada a la inspeccionada el 20 de mayo de 2021.

cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, el cual obra de fojas 258 a 260 del expediente inspectivo, observándose que se trata de un documento elaborada por la inspeccionada, que no contiene alguna firma de los trabajadores afectados, por lo que, aquel no acredita el cumplimiento de su obligación. Asimismo, en cuanto a la relación emitida sobre el pago de vacaciones, el cual obra de fojas 261 a 263 del expediente inspectivo, de la misma manera, este documento es un documento elaborado por la inspeccionada, que no acredita fehacientemente si se realizó el pago correspondiente, pues no cuenta con algún documento probatorio adicional (numeral 3.5.).

En adición a ello, en relación a la Carta N° 2721-SGC-GAP-GCAP-ESSALUD- 2017, la cual fue presentada si bien acredita haber otorgado vacaciones a los trabajadores afectados, esto se realiza de manera parcial, siendo ello también analizado por el personal inspectivo y durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador, evidenciándose que, la inspeccionada no ha cumplido con el pago de las vacaciones de los siguientes trabajadores: Bayona Paredes, Erika Milagros, (2015-2016); Campos Ugarte, Ana María; Leiva Cruzado, Homero; Manrique Bolivar Mónica Carolina; Martinez Zulueta Pedro Ricardo, Cerrón Quintanilla, Rocío; Cuenca Huanca, Socorro; y, Sandoval Ramirez, Dusty, no se acreditó el descanso vacacional del periodo (2014-2015) y (2015-2016) (numeral 3.6.)”3.

iii. Por último,sobre las acciones para el disfrute de vacaciones, la resolución impugnada señala que:

“… es necesario indicar que, ello no acredita el cumplimiento de su obligación materia de sanción en el presente procedimiento. En ese orden de ideas que, ello no acredita el cumplimiento de su obligación materia de sanción en el presente procedimiento (…) (numeral 3.7)” 4.

3 Página 3 de la Resolución de Intendencia N° 773-2021-SUNAFIL/ILM, obrante en el folio 127 del expediente sancionador. 4 Ibídem. 1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 952-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral. II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

Del Recurso De Revisión

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Seguro Social De Salud

Fundamentos Del Recurso De Revisión

- Del escrito de descargos no considerado

Precisa que, como consecuencia de las manifestaciones de parte de la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgico del Perú, la mesa de partes de la Sunafil no se encontró disponible, ocasionando que formule sus descargos fuera del plazo concedido. Dicho evento se encuentra sustentado en el periódico y otros medios de comunicación por gozar de notoriedad.

- Del fondo del mandato de requerimiento

Señala que, desde un inicio, se requirió el pago de periodos vacacionales prescritos.

A su vez, sostiene que no se ha considerado el hecho que los nueves (09) trabajadores afectados poseen fecha de ingreso y remuneraciones diferentes, lo que dificulta el correcto cálculo del pago vacacional y su indemnización. Esto último, debió ser advertido por la Autoridad Instructora del procedimiento administrativo sancionador (PAS), en aras de determinar los montos y periodos adeudados.

- De la documentación aportada

Refiere que la Carta N° 853-CPyL-SGGP-GAP-GCGP-ESSALUD-2017, la misma que hace referencia al record vacacional y de marcaciones de los trabajadores, se fundamenta sobre la base del “Sistema de planillas de la Sub Gerencia de Compensación – SIP” y el “Sistema automatización de control de asistencial de Personal – SACAP”. A su vez, es visada por el Jefe de la Oficina de Control de Personal y Legajo, por lo que, de acuerdo al principio de veracidad, posee plena validez,

10 Iniciándose el plazo el 25 de mayo de 2021.

aunado a que sirven de complemento a las boletas de pagos que obran en el presente expediente.

De otro lado, refiere que no se ha evaluado debidamente la Carta N° 2721-SGC-GAP- GCAP-ESSALUD-2017, puesto que no se ha expuesto sobre que trabajadores persiste la infracción imputada, máxime si para cinco (05) trabajadores se ha remitido las boletas de pago por bono vacacional.

A manera de ejemplo, manifiesta el caso de la trabajadora Erika Milagros Bayona Paredes, cuyo pago vacacional del periodo de 2015 al 2016, ha sido acreditado a través de la boleta de pago del mes de agosto de 2016. Si bien en el referido documento no se indicó estrictamente el periodo vacacional, ello es superable a través de la revisión de su record de ingreso de labores, esto es desde el 01 de setiembre de 2015, por lo que -como lo sostiene la instancia inferior- resulta inexacto que el pago obedezca a periodos anteriores.

A mayor abundamiento, se precisa el record vacacional de la citada trabajadora:

Así, concluye que no existe una exposición clara de los hechos ilícitos que se imputa, desconociendo lo dispuesto en el numeral 7.1.2.6 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII, lo que acarrea, a su vez, la vulneración del derecho a la motivación de los actos administrativos, y por ende la nulidad del presente acto administrativo.

- Del principio de non bis in idem

Finalmente, alega que la resolución impugnada ha vulnerado el principio de non bis in ídem, dado que, respecto a los demás hechos infractores, la multa por incumplir con la medida de requerimiento representa una doble multa, lo que afectó su derecho de defensa.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión 6.1 De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “…deben actuar con respeto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

11 “TUO de la LPAG Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo”. 12 “TUO de la LPAG Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días”. 13 Numeral 1 del artículo 11 del TUO de la LPAG.

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal14.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias.”

Sobre el principio del debido procedimiento administrativo

14 El subrayado no es del original. 32 “TUO DE LA LPAG 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:(…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento, entre ellos, el derecho a ejercer su derecho de defensa. 6.10 Sobre la importancia del derecho de defensa, concebida como manifestación del debido proceso que está contenido en el numeral 3 del artículo 139° de la Constitución Política15, el Tribunal Constitucional16 ha señalado lo siguiente:

“(...) Al respecto, el debido proceso y los derechos que conforman su contenido esencial están garantizados no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. El debido procedimiento administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto -por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente protegidos en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, (...) Sentada esa premisa, el derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma, a su vez, el ámbito del debido proceso, y sin el cual no podría reconocerse la garantía de este último. Por ello, en tanto derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción para afrontar cualquier indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento (…)”17.

“Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador 254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…) 4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 173.2 del artículo 173, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación”19.

15 “Constitución Política del Perú Artículo 139°.- Principios de la Administración de Justicia Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (...) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación”. 16 Fundamentos 4 y 5 de la STC N° EXP. N° 5085-2006-PA/TC. 17 El subrayado no es del original. 18 Cfr. Numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 19 El subrayado no es del original.

“El acusado en un procedimiento sancionador tiene derecho a desplegar toda la actividad que considere conveniente para desarrollar su defensa mediante alegaciones y presentar los medios de prueba necesarios para su estrategia de defensa. Cabe preguntarse si es que tiene carácter preclusivo el plazo mínimo de cinco (5) días que se le otorga al imputado para presentar sus descargos? En otras palabras en caso de haberse vencido el plazo establecido en la notificación que le comunica al acusado la incoación de un procedimiento administrativo sancionador se considera que ha perdido o menoscabado en alguna medida la posibilidad de ejercer su derecho de defensa?. La respuesta es obviamente negativa. El artículo 155º de la LPAG22 proscribe la preclusión procesal en los procedimientos previstos por el citado cuerpo legal, salvo que se establezca lo contrario en procedimientos especiales, además de que el citado numeral 4) del artículo 252.1 establece expresamente que la abstención del ejercicio del derecho a presentar descargos no puede considerar “elemento de juicio en contrario a su situación”23.

20 Danós Ordóñez, Jorge. La regulación del Procedimiento administrativo sancionador en el Perú. Círculo de Derecho Administrativo, Lima, 2019, páginas 37 al 38. 21 El jurista Christian Guzmán Napurí cuenta con la misma opinión. Manual del Procedimiento Administrativo General, 2da edic. Instituto Pacífico, Lima 2016, pg. 683. 22 “TUO de la LPAG Artículo 155.- Unidad de vista Los procedimientos administrativos se desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas, fases procesales, momentos procedimentales rígidos para realizar determinadas actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo disposición expresa en contrario de la ley en procedimientos especiales”. 23 El subrayado no es del original. 6.17 Ahora, respecto al PAS en materia sociolaboral, esta se encuentra sujeta a la estructura especial del artículo 53 del RLGIT, cuyas pautas se muestran a continuación:

“Artículo 53.- Trámite del procedimiento sancionador 53.1 El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio y está compuesto de dos fases, una instructora y otra sancionadora. (…) 53.2 La fase instructora se desarrolla conforme al siguiente trámite: (…) d) Dispuesto el inicio de la fase instructora, se notifica al sujeto o sujetos responsables la imputación de cargos en la que consten los hechos que se les imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos puedan constituir, la expresión de las sanciones que se les pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuye tal competencia. (…) e) Luego de notificada la imputación de cargos, el sujeto o sujetos responsables, en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, presentan los descargos que estimen pertinentes ante el órgano competente para instruir el procedimiento. f) Vencido el plazo, y con el respectivo descargo o sin él, el instructor, si lo considera pertinente, realiza de oficio todas las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sea relevante para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción”24.

Del caso en concreto

Figura Única: Extracto del Informe Final de Instrucción

24 El subrayado no es del original. 25 La notificación de la imputación de cargos se dio el 05 de setiembre de 2019 (foja 15 del expediente sancionador), teniendo como término final hasta el 12 de setiembre del presente periodo. 26 Presentado el 13 de setiembre del 2019 (foja 36 al 40 del expediente sancionador).

De la potestad del tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

39 “TUO de la LPAG Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias”. 6.25 En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

POR TANTO

27“TUO de la LPAG Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.” 28“TUO de la LPAG Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad (…) 11.3 La resolución que declara la nulidad dispone, además, lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido, en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta, cuando sea conocida por el superior jerárquico”.

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el Informe Final de Instrucción N° 162-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 30 de setiembre de 2019, y, en consecuencia, RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1973-2017- SUNAFIL/ILM/SIRE3, al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución.

SEGUNDO.- Devolver el presente expediente a la Intendencia Regional de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.31 de la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga