| Resolución N° | 0131-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Seguro Social de Salud |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 067-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 26 de julio de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SEGURO SOCIAL DE SALUD, contra la Resolución de Intendencia N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 20 de mayo de 2021, en el extremo que solicita la nulidad de la misma en el procedimiento sancionador que concluyó con la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, del 14 de abril de 2021, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEVOLVER todos los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca para que, en ejercicio de sus funciones, realice las acciones correspondientes a fin que se declare la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, retrotrayendo el procedimiento sancionador al estado en el que se encontraba al momento de la emisión del acto viciado. TERCERO.- Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (https://www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1227-2020-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento en seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 35-2021 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, una (1) infracción a la labor inspectiva calificada como muy grave, según el siguiente detalle:
N° Infracción Base Legal Conducta Muy grave Art. numeral del 46.7 del RLGIT No cumplió con la adopción de medida de requerimiento.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de protección personal. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de cargos N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 10 de febrero de 2021, la autoridad instructiva da inicio al procedimiento sancionador, notificando a la entidad el acta de infracción, el 12 de febrero de 2021.
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 069- 2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución.
Recibidos los descargos, la Sub Intendencia de Resolución emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 14 de abril de 2021 a través de la cual multó a la impugnante por la suma de S/ 96,884.00 por haber incurrido, entre otras, en:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la adopción de medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, imponiéndole una multa de 14.18 UIT, equivalente a una suma de S/ 62,392.00 soles.
Mediante escrito de fecha 5 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La inspeccionada indica haber presentado la documentación que acredita la entrega de equipo de protección personal a los trabajadores de la Red Asistencial de Cajamarca, correspondiente al mes de junio de 2020, en los cuales figura la entrega de: mascarillas KN95, mascarillas simples, gorros, mandiles. Sin embargo, pese a ello, se determinó que no todos los trabajadores recibieron dichos elementos.
ii. La inspeccionada señala que se ha incumplido las disposiciones contenidas en el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, también ratificado por la Directiva N° 031-2020-SUNAFIL, de fecha 3 de febrero de 2020, en el artículo 8.2.4., debiendo considerarse para este caso solamente la sanción mas grave,
correspondiente a la infracción por “no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento”. Sin embargo, pese a ello, se ha sido inobservado.
iii. La inspeccionada sostiene que en el presente caso, tampoco se ha considerado el criterios de graduación de la sanción que se encuentran en el Art. 47 del Reglamento de la Ley General de Inspección, que en el presente caso se ha sido omitido, vulnerándose el principio de proporcionalidad al imponer la sanción respectiva. Aunado a ello, con la documentación administrativa presentada por la recurrente, ésta indica que se ha demostrado que en los meses de junio de 2020 no todo el personal se encontraba laborando, ya que muchos de ellos no asistieron por distintos factores, lo que no ha sido considerado al momento de emitir el pronunciamiento respectivo.
iv. La inspeccionada señala que la sub intendencia ha incurrido en una motivación insuficiente, ya que la resolución apelada debió contener un mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión estaba debidamente motivada.
Mediante Resolución de Intendencia N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 20 de mayo de 20212, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar que:
i. Durante las actuaciones inspectivas, la inspeccionada no ha cumplido con presentar el Acta de Recepción de EPPs debidamente suscrita por los trabajadores afectados; asimismo, de la revisión de los autos en el presente caso, no se aprecia que haya presentado ningún documento que acredite la entrega de los equipos de protección personal a dichos trabajadores.
ii. De las cartas presentadas por la inspeccionada durante las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado en el punto 4.17 del Acta de Infracción, cumplió con detallar qué trabajadores no estaban considerados como afectados en la fiscalización laboral efectuada a la inspeccionada. Siendo así, se considera solo a 172 trabajadores como afectados con el incumplimiento en la Entrega de EPPs, debiendo tomarse en cuenta, además, que para acreditar la entrega de los mismos debió documentarse a través del registro de equipos de seguridad y emergencia, establecido en el artículo 33° literal f) del RLSST.
2 Notificada a la inspeccionada el 24 de mayo de 2021.
iii. Respecto al concurso de infracciones, y conforme al criterio aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL, de fecha 13 de noviembre de 2017, Tema N° 1, (materia: concurso de infracciones) se tiene que, para el presente caso, se impuso una sanción económica al inspeccionado por haber incumplido normas en materia de seguridad y salud en el trabajo (Entrega de EPPs), y también se le impuso una sanción económica por incumplir normas que contravienen el deber de colaboración del inspeccionado con la autoridad inspectiva (Incumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento). Por ello, se puede apreciar que en el presente caso no existe continuidad de actos en el tiempo, lo que acredita que dichas conductas no nacen de un mismo hecho, no tienen la misma gravedad y son de naturaleza distinta. Por tanto, tratándose de conductas distintas e independientes una de la otra, requieren ser sancionadas por separado.
iv. Respecto al principio de razonabilidad y proporcionalidad, el artículo 382° de la LGIT establece los criterios de graduación de las sanciones, las mismas que, además, ya se encuentran establecidas conforrme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad del artículo 274 numeral 3) del TUO de la LPAG.
Mediante escrito de fecha 08 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum N° 268-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 11 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que sean sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Seguro Social De Salud
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SEGURO SOCIAL DE SALUD presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 067-2021-
SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 96,844.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción tipificada como MUY GRAVE en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 25 de mayo de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SEGURO SOCIAL DE SALUD
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN 5.1 La impugnante fundamenta el recurso de revisión, solicitando la nulidad de la recurrida, conforme a los siguientes argumentos:
− Se ha incumplido las disposiciones contenidas en el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, también ratificado por la Directiva N° 031- 2020-SUNAFIL, de fecha 3 de febrero de 2020, en el artículo 8.2.4. Indica que se debió considerar la sanción más grave, correspondiente a la infracción por “no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento”, sin embargo ello ha sido inobservado.
− No se ha considerado el criterio establecido en el artículo 47 del RLGIT, vulnerándose el principio de proporcionalidad al imponer la sanción recurrida.
− Indica que la sub intendencia ha incurrido en una motivación insuficiente, ya que la misma debió contener un mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión 6.1 De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “…deben actuar con respeto a la Constitución, a la ley y
8 Conforme a la Constancia de Notificación Electrónica, que obra a folios 52, indicando la fecha de notificación el 24 de mayo de 2021.
al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente9, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG10, pudiendo incluso “…solicitar la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”11, esto es, los recursos establecidos en el artículo 218 antes citado (con las limitaciones que se desarrollarán más adelante).
Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS.
El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.
9 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…) 10 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004- 2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días. 11 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias.”
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.
Sobre los hechos materia de pronunciamiento
Mediante Medida Inspectiva de Requerimiento, de fecha 17 de diciembre de 2020, notificada en la misma fecha, el inspector asignado a la Orden de Inspección N°
1227-2020-SUNAFIL/IRE-CAJ, comunica al sujeto inspeccionado el que cumpla con la medida de acuerdo a lo siguiente:
En el presente caso, el inspector actuante otorgó un Quinde (15) días hábiles para acreditar dicho cumplimiento, estableciendo como plazo máximo hasta las 17:30 horas del día 14 de enero de 2021. Que, conforme se puede apreciar a folios 68 del expediente inspectivo, la inspeccionada remitió, vía correo electrónico, la información conforme a detalle descrito en los numerales 4.13 al 4.15 de los Hechos Verificados del Acta de Infracción.
Al respecto, debemos indicar que el inspector actuante emitió pronunciamiento sobre la información remitida por el sujeto inspeccionado, concluyendo en los numeral 4.16, 4.17 y 4.18 de los Hechos Verificados del Acta de Infracción lo siguiente:
I) Respecto a los documentos remitidos por correo electrónico al cumplimiento del plazo de la medida de requerimiento, el inspector concluyó que no se acreditó suficientemente la entrega consultada. Conforme con lo expuesto por el inspeccionado, algunos trabajadores recibieron respiradores FFP2 y otros recibieron equipo de protección personal por planillón, pero no se exhibieron los cargos de entrega correspondientes o planillones, no acreditándose la subsanación.
II) Respecto a los trabajadores que no recibieron equipos de protección personal, porque se encontraban realizando trabajo remoto, en cuarentena domiciliaria con DDJJ, con descanso médico, que no estuvo programado por ser persona con algún factor de riesgo, así como aquellos trabajadores que han recibido mascarillas y respiradores KN95 en cantidad suficiente de acuerdo a los días laborables del periodo fiscalizado, el inspector concluye elaborando un listado donde detalla a éstos como trabajadores no afectados en la citada fiscalización.
III) Concluye que el sujeto inspeccionado no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento debidamente notificada. 6.11 En cuanto a las conclusiones a las que arriba el inspector actuante, se debe indicar que ellas sirven como sustento del pronunciamiento de la autoridad de primera instancia, la cual también determinó que la inspeccionada no ha cumplido con acreditar la entrega de los Equipos de Protección Personal respecto de ciento setenta y dos (172) trabajadores y, por tanto, ha incumplido con la medida inspectiva de requerimiento.
Sobre la obligación del sujeto inspeccionado materia de requerimiento, se puede establecer que los equipos de protección personal (EPP) son dispositivos, materiales e indumentaria personal, proporcionados obligatoriamente por el empleador a cada trabajador, y que se encuentran destinados a protegerlo de uno o varios riesgos presentes en el trabajo y que puedan amenazar su seguridad y salud. Sobre ello, conforme a lo prescrito por el artículo 60 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, la LSST), el empleador proporciona a sus trabajadores equipos de protección personal adecuados, según el tipo de trabajo y riesgos específicos presentes en el desempeño de sus funciones, cuando no se puedan eliminar en su origen los riesgos.
Por tanto, a efectos de evaluar si efectivamente se aportaron elementos suficientes para acreditar o no el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, resulta necesario determinar cuáles son los alcances del requerimiento solicitado, a fin de establecer si los medios probatorios aportados por el sujeto inspeccionado, efectivamente pueden determinar que éste cumplió o no con sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo sujetos a fiscalización.
Como se puede apreciar en el requerimiento efectuado por el personal inspectivo, éste solicita que la inspeccionada cumpla con: “(…) acreditar la entrega de equipo de protección personal suficiente y adecuado a los trabajadores del Hospital II Cajamarca, respecto al periodo investigado, de acuerdo al nivel de riesgo al que se encuentran expuestos”. (Subrayado es nuestro). Sin embargo, no se puede establecer, a partir de la documentación que obra en el presente expediente, en función a qué criterios es que el inspector actuante ha determinado que la documentación presentada por el sujeto inspeccionado constituye o no elemento suficiente para determinar que el personal de la inspeccionada recibió el equipo de de protección personal “suficiente y adecuado”, incluyendo dentro de dicho análisis, el nivel de riesgos en el que se encontraban cada uno de los trabajadores.
Al respecto, se debe considerar que, conforme se aprecia de la lectura de los considerandos 13 a 18 de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, no se establece por qué , a juicio del órgano emisor, los medios probatorios presentados por el sujeto inspeccionado acreditan, para unos trabajadores sí, pero para otros no, la entrega de los equipos de protección personal. Tampoco se acredita por qué entre aquellos en cuyo caso se entiende acreditada la entrega suficiente y adecuada, tales atributos se predican con respecto al nivel de riesgo que presenta cada trabajador, sea por características subjetivas, sea por la ejecución de la actividad a favor del empleador. Sobre ello, la resolución de intendencia solo ha hecho una referencia genérica de la obligación del empleador de otorgar a sus trabajadores de EPP, estableciéndose que resultan necesarios a fin de evitar accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, más aún si ésta se dedica a la actividad de la salud.
Sin embargo, la resolución impugnada no explica razones ni considera alegaciones relevantes del administrado con respecto a si la falta de entrega podría encontrarse justificada. Ello resulta relevante, considerando que en sus descargos al Acta de Infracción12, la empresa inspeccionada explicó (como en su recurso de apelación) que el sustento con el cual se acreditaba el cumplimiento de sus obligaciones respecto a los EPPs se encontraba en los documentos presentados, los cuales explicaban que:
Respecto a dichos argumentos, tanto la resolución apelada como la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, solo citan el razonamiento del inspector actuante, el que, como ya se explicó, se echan de menos parámetros objetivos para determinar si los EPPs entregados resultan suficientes y adecuados.
12 Argumento a folios 17 del expediente inspectivo.
Como se puede observar, para cada trabajador para el cual se ha considerado la entrega de EPPs, solo se ha evaluado la entrega del respirador, observándose en dicho rubro que para cada caso el número otorgado resulta distinto, sin que se determine por qué el número otorgado resulta suficiente y adecuado.
Sobre este punto, el 5 considerando de la resolución de intendencia venida en grado indica que se ha considerado “(…) solo a 172 trabajadores como afectados con el incumplimiento de la Entrega de EPPs, y debe tenerse en cuenta además que, para acreditar la entrega de los mismos debe documentarse a través del registro de equipos de seguridad y emergencia, establecido en el artículo 33° literal f) del RLSST”. Sobre dicho sustento, se debe considerar que el artículo 33° literal f) del RLSST se encuentra referido a los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. Sobre este registro, conforme se establece en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que aprueba los Formatos Referenciales que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, se indica que dicho registro deben contener:
Sin perjuicio que en el expediente no obre el citado registro presentado por el sujeto inspeccionando, ni que se aprecie que éste fuera solicitado por el inspector actuante, tampoco fluye del mismo expediente por qué, aún con la ausencia del mismo, se considera que la empresa si ha cumplido con la entrega de los EPPs de los 72 trabajadores detallados en el punto 4.17 de los Hechos Verificados del Acta de Infracción, pero no respecto de los 172 trabajadores restantes por los cuales se sancionó. Para ello, como se ha indicado, no solo debió evaluarse la entrega o no de los EPP, sino que se debió considerar si los mismos podían ser suficientes y adecuados, conforme el nivel de riesgo al que se encuentran expuestos.
Entonces, el estándar de motivación del Acta de Infracción es inidóneo para que pueda predicarse respecto de ella el atributo de la presunción de verdad. Así, sin que se pueda determinar de manera objetiva qué se sustentan los actos considerados cumplidores e incumplidores de la medida de requerimiento, también se afecta el derecho a la defensa del inspeccionado, considerando que no se ha determinado la pertinencia o no de sus alegaciones y los medios presentados.
Sin perjuicio de lo antes expresado, en la medida de requerimiento, en la Parte II Hechos comprobados y normas sociolaborales infringidas se cita, como norma vulnerada “La Resolución Ministerial N° 239-2020-MINSA: sub numeral 7.2.6”. Sobre esta resolución, se debe establecer que la misma aprueba el Documento Técnico “Lineamientos para la vigilancia de la salud de los trabajadores con riesgo de exposición a COVID-19”, en cuyo numeral 7.2.6 se establece:
Por tanto, la intendencia origen, dentro de las acciones que correspondan efectuar a fin de establecer, con criterios objetivos, los alcances del incumplimiento, deberán además considerar las normas aplicables, por sector, dictadas durante la emergencia sanitaria producto del COVID-19.
Por tanto, en cuanto a los actos administrativos emitidos por la Intendencia Regional de Cajamarca, del análisis efectuado a la resolución materia del recurso de revisión, que confirmó el pronunciamiento de primera instancia, se puede concluir que en la misma no se ha sustentado debidamente, junto con el análisis de la documentación aportada por el sujeto inspeccionado, el incumplimiento de sus obligaciones respecto de los trabajadores que se detallan en el “Anexo 2 Trabajadores Afectados” del Acta de Infracción, notificado en la medida inspectiva de requerimiento (materia por la cual se sancionó).
Por ende, esta Sala encuentra fundamentada la falta de motivación en el presente procedimiento, sustentada en la ausencia de valoración objetiva de la prueba aportada por el administrado, lo que consecuentemente lleva a determinar una vulneración al debido procedimiento en la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE. Dicho incumplimiento se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG:
Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.
Por tanto, corresponde que el acto administrativo emitido en contravención a la normativa sea declarado nulo, al causar indefensión a la impugnante.
Sobre el particular, esta Sala considera que -si bien dentro del recurso de revisión puede interponerse el pedido de nulidad del acto impugnado- por los alcances del inciso 1 del artículo 11 del TUO de la LPAG13, la nulidad sólo puede ser declarada por el mismo órgano que emitió el acto o el superior jerárquico de éste, por lo que si bien esta Sala ha identificado los supuestos que condicionan la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, del 14 de abril de 2021, le corresponde al superior jerárquico declarar la nulidad solicitada.
De los efectos de la declaración de nulidad
13 Referido al conocimiento “de parte” de las nulidades, originadas por la interposición de un recurso administrativo.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 14 de abril de 2021, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención. En ese sentido, al ser nulo todo lo actuado en etapa posterior a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, del 14 de abril de 2021, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos señalados en el numeral 5.1 de la presente resolución.
En cuanto a lo establecido en el numeral 11.3 del artículo 11 del TUO de la LPAG, referido a la responsabilidad del emisor del acto inválido, esta Sala considera que corresponde al órgano que declara la nulidad pronunciarse sobre dicha declaración.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SEGURO SOCIAL DE SALUD, contra la Resolución de Intendencia N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 20 de mayo de 2021, en el extremo que solicita la nulidad de la misma en el procedimiento sancionador que concluyó con la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, del 14 de abril de 2021, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- DEVOLVER todos los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca para que, en ejercicio de sus funciones, realice las acciones correspondientes a fin que se declare la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, retrotrayendo el procedimiento sancionador al estado en el que se encontraba al momento de la emisión del acto viciado. TERCERO.- Notificar la presente resolución a SEGURO SOCIAL DE SALUD y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (https://www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga
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