Seguro Social de Salud — Res. 1082-2024

Mediante Orden de Inspección N° 4578-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1498-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (2) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro de la remuneración vacacional y no cumplir con las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado; así como por la comisión de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1444-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 26 de noviembre de 2019, notificada el 27 de agosto de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 321-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 569-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 13 de mayo de 2022, notificada el 16 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 6 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 569-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1202-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 14 de julio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, confirmando la resolución de Sub Intendencia, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 10 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1202-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000414-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 2 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SEGURO SOCIAL DE SALUD presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1202-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/9,450.00, por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

En nuestra legislación se presume siempre que un contrato de trabajo, salvo pacto en contrario, será de duración indeterminada, y como regla de excepción tenemos la suscripción de los denominados contratos de trabajo sujetos a modalidad. Así, la contratación modal como una excepción responde a necesidades específicas y transitorias de la empresa. Por ser excepcional, supone el establecimiento de reglas especiales respecto a su celebración.

En efecto, mediante los contratos de trabajo sujetos a modalidad, las partes establecen, en el momento de su celebración, previsiones sobre su extinción, estableciendo un plazo, una condición resolutoria o cualquier otra circunstancia que produzca su término. Tales contratos están regulados por el Decreto Supremo N° 003- 97-TR, TUO del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL).

Respecto al caso en particular, el artículo 61 de la LPCL, dispone que:

Asimismo, el artículo 72 del citado cuerpo normativo establece que:

De igual manera el artículo 73, respecto a los requisitos formales, señala que:

Wilfredo Sanguineti señala que el contrato de suplencia implica la celebración de un contrato temporal constituye en estos casos una solución idónea, en la medida que permite satisfacer ambos intereses, haciendo posible que el empleador cuente con personal adicional, pero manteniendo a disposición del trabajador el puesto que ocupaba. Naturalmente, las labores a desarrollar en estos casos por el sustituto no son temporales por su propia naturaleza, sino solamente en virtud de la situación creada por la suspensión del contrato del sustituido10.

Por su parte, Yolanda Sánchez-Uran, precisa que la caracterización de este contrato como uno exclusivamente dirigido a suplir las ausencias de otros trabajadores (interinidad propia o “por sustitución”) impide enmarcar dentro de su ámbito de aplicación otra modalidad de trabajo “interino” admitida por la doctrina, como es la vinculada a la cobertura provisional de puestos de trabajo vacantes, en tanto se lleven a cabo los trámites previstos para su asignación definitiva (interinidad impropia o “por vacante”)11.

Cabe señalar que los contratos de naturaleza accidental de suplencia, tienen como causa objetiva que se supla al trabajador estable cuyo vínculo se encuentre suspendido. En esa línea, la desnaturalización de los contratos modales supone la utilización de éstos para los fines que fueron creados y como sanción por su incumplimiento de que sean considerados como contratos a plazo indeterminado.

Precisamente, el artículo 77 de la LPCL establece cuatro supuestos de desnaturalización de los contratos modales, que suponen que estos puedan tornarse en contratos a plazo indeterminado frente a un incumplimiento legal:

Por su parte, el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, tipifica como infracción muy grave en materia de relaciones laborales, “el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación”.

Del acta de infracción se advierte que el comisionado verificó que en los contratos de trabajo presentados se estableció la causa objetiva para su celebración, con el siguiente tenor: “PRIMERA. - REQUERIMIENTO: La RED ASISTENCIAL REBAGLIATI con la finalidad de mantener debidamente operativos los servicios que presta, requiere la contratación de un personal o efectos de cubrir la ausencia temporal de ROSSANA BAZAN RAMOS DE EGOAVIL, enfermera, quien se encuentra asumiendo el cargo de Jefe de Servicio de Salud Mental Hospitalización I. SEGUNDA. - CONTRATACIÓN (causa objetiva): En virtud del presente documento, la RED ASISTENCIAL REBAGLIATI, contrata bajo la modalidad de SUPLENCIA, los servicios de LA CONTRATADA para que desempeñe las funciones que venía realizando el trabajador titular del cargo de

Asimismo, se advierte que verificó que: “la trabajadora Rossana Bazán Ramos de Egoavil, desempeñó el cargo de jefe del Servicio de Hospitalización I Salud Mental del Hospital Nacional Edgardo Rebagliati Martins hasta el 29/01/2019, para luego reincorporarse al servicio de Emergencia de Salud Mental. De otro lado, se verificó que la ex trabajadora Melvi Salazar Cribillero, prestó servicio en el servicio de Hospitalización I Salud Mental del Hospital Nacional Edgardo Rebagliati Martins hasta el 04/02/2019”. Concluyendo que “el contrato de trabajo de suplencia de la trabajadora Melvi Salazar Cribillero, culminó con la reincorporación de la trabajadora estable Rossana Bazán Ramos de Egoavil, concluida la encargatura de jefe del Servicio de Enfermería Hospitalización I Salud Mental, esto es, el 29/01/2019 y reincorporada a su servicio de origen con fecha 30/01/2019. Queda claro que la prestación efectiva de los servicios de la trabajadora Melvi Salazar Cribillero, del 31/01/2019 al 04/02/2019, lo realizó sin contrato de trabajo, de manera que, en aplicación de las disposiciones legales vigentes que regulan la desnaturalización de los contratos bajo modalidad, el contrato de trabajo de suplencia se ha desnaturalizado; por lo tanto, se ha determinado que la trabajadora Melvi Salazar Cribillero, mantuvo una relación laboral a plazo indeterminado sujeta al régimen laboral de la actividad privada Decreto Legislativo N° 728, con su empleador el Seguro Social de Salud”. (énfasis añadido)

En ese entendido, corresponde tener en cuenta que la vigencia del contrato de suplencia se encuentra supeditada a la existencia de la causa objetiva que sustenta la suspensión del vínculo del trabajador titular; en este caso concreto, la suplencia de la trabajadora Rossana Bazán Ramos de Egoavil, por lo que al retornar la misma a su puesto de trabajo, procedía la culminación de la causa objetiva del contrato de suplencia de la trabajadora afectada, es decir, la extinción del vínculo laboral con la señora Melvi Salazar Cribillero, situación que no se concretó, dado que esta última siguió desarrollando sus labores hasta el 04.02.2019.

Por lo tanto, atendiendo a que la señora Melvi Salazar Cribillero continuó prestando servicios pese al retorno de la trabajadora suplida, resulta de aplicación lo dispuesto por los literales a) y c) del artículo 77 de la LPCL, no resultando válido considerar, tal como pretende la impugnante, que las labores realizadas los días posteriores al retorno de la trabajadora suplida, no provocan este efecto jurídico, por el solo hecho de encontrarse programadas.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.