Seguro Social de Salud — Res. 1043-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1543-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 372-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por eludir la declaración de los hechos con relevancia inspectiva en la comparecencia del día 01 de junio de 2021, con motivo de la diligencia de verificación de hechos por despido arbitrario solicitada por el recurrente Franz Hebeisen Samillan.

Que, mediante Imputación de cargos N° 439-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 23 de julio de 2021, notificado el 30 de julio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 463-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 20 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, notificada el 05 de octubre de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,480.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 07 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 028-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 15 de febrero de 20224, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 02 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 028-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum- 000228-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 07 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 028-2022- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,480.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 21 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

El derecho a la motivación de las resoluciones es un elemento esencial del debido procedimiento11. En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional13.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

En el caso en particular, es oportuno analizar si las instancias previas han efectuado una correcta motivación respecto a las infracciones imputadas a la impugnante, esto es, si las conductas determinadas por el inspector comisionado se encuentran correctamente subsumidas en los tipos infractores imputados.

Sobre el particular, se corrobora que los hechos imputados a la impugnante, como infracción muy grave, se refiere a las normas de labor inspectiva, por eludir la declaración de los hechos con relevancia inspectiva en la comparecencia del día 01 de junio de 2021, imputando para dicho efecto, el tipo infractor tipificado en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, el artículo 1 de la LGIT señala que las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales.

Conforme al artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para exigir la presencia de la inspeccionada en el centro inspeccionado, como de requerir información al sujeto inspeccionado.

Por otro lado, el artículo 9 de la LGIT, concordante con el Inciso 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece que los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular en cumplimiento de dicha obligación deberán colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas; así como, facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones.

En tal sentido, resulta determinante detallar los hechos que constan en el expediente inspectivo:

Por tanto, es necesario que esta situación sea examinada conforme el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG15, contiene el principio de razonabilidad. El cual busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora. Los que deben reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.

En tal sentido, correspondía en uso de dicha facultad, al inspector comisionado, determinar adecuadamente el presupuesto contenido en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de la infracción al ordenamiento jurídico a la labor inspectiva. Subsumiendo adecuadamente los hechos acontecidos en el procedimiento administrativo.

Así las cosas, el referido tipo infractor regula: “El abandono o inasistencia a las diligencias inspectivas”; sin embargo, la conducta imputada a la impugnante, es por “eludir la declaración de los hechos con relevancia inspectiva en la comparecencia del día 01 de junio de 2021”. En ese entendido, de los actuados no se evidencia que las instancias previas hayan efectuado una correcta motivación referente a la subsunción de la conducta imputada y el referido tipo infractor. Pues se señala que no se encontró a ningún representante de la impugnante, sin embargo, se señala que la conducta incurrida es eludir la declaración de los hechos, no existiendo concordancia ni una correcta tipificación de la conducta imputada.

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 028-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 15 de febrero de 2022; fueron emitidas vulnerando la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador.

En consecuencia, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que tanto, la Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 028-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, incurren en vicios de nulidad y se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento estipulado en el artículo 44, literal a) de la LGIT, concordado con el artículo 248, numeral 2, del TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que, constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, incurre en causal de nulidad, y no habiendo transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde declarar la nulidad del referido acto.

De conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él; razón por la cual la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 680-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de setiembre de 2021, conlleva a la nulidad de todas las actuaciones posteriores a su emisión, retrotrayéndose a la fecha de emisión de la citada resolución de Sub Intendencia, según lo señalado en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG. Por lo tanto, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso de revisión.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.