Seguro Social de Salud- ESSALUD — Res. 997-2022

Mediante Orden de Inspección N° 648-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 392-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión entre otra, de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, en mérito al operativo denominado: “IRE LAM-OPERATIVO NSL-D-MARZO 2021”, con la finalidad de verificar el cumplimiento las normas sociolaborales en materia de pago de las remuneraciones y bonificaciones.

Que, mediante Imputación de cargos N° 459-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, del 30 de julio de 2021, notificado el 04 de agosto de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 490-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 27 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 715-2021-SUNAFIL/IRE-LAM-SIRE, de fecha 01 de octubre de 2021, notificada el 14 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 30,052.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 15 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 715-2021-SUNAFIL/IRE-LAM-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 17 de enero de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 15 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 020- 2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°000 174- 2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 23 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD – ESSALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 020- 2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/30,052.00 por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 10 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD - ESSALUD.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de pago total del bono extraordinario por COVID-19 probado por el D.U.026-2020 y normas modificatorias, desde el mes de abril 2020 hasta enero 2021, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Por consiguiente, el análisis de estos argumentos, debe realizarse bajo la competencia que le corresponde a este Tribunal, vinculada solo en relación a las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave (énfasis añadido).

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Por su parte, en cuanto a la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, se tiene que se configura ante la negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado el 30 de abril de 2021, emite la medida inspectiva de requerimiento de información, solicitando presente la siguiente documentación: “Acreditar de pago de remuneraciones y bonificaciones a las que la trabajadora tiene derecho (incluye pago de guardias y bono extraordinario por COVID 19)”, notificada al sujeto inspeccionado en la misma fecha, y teniendo como fecha de vencimiento el 05 de mayo de 2021.

Posteriormente, al comprobarse que la inspeccionada no presento la documentación solicitada, se notificó el 26 de mayo de 2021, la medida inspectiva de requerimiento a fin de que la inspeccionada cumpla en el plazo de 3 días hábiles con acreditar el cumplimiento de: “1. Acreditar pago de bono extraordinario por COVID del 2019 (Bonificación Extraordinaria para el personal de salud por COVID del 2019, aprobada por D.U. 026-2020), desde el mes de abril del 2020 hasta enero del 2021 a la trabajadora Maite Patricia Ríos Chávez”, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento, lo cual constituye una infracción a la labor inspectiva.

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 648-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, y en relación a los

Sin perjuicio de lo ya señalado, la impugnante alega que al imponerle una multa, este actuar contraviene la intangibilidad de los fondos de los aportantes de ESSALUD; respecto a ello, debemos señalar que es competencia de los representantes de las entidades la realización de las gestiones necesarias para viabilizar el pago oportuno de sus trabajadores, así también es responsable de la distribución de su presupuesto público, aprobado en la ley correspondiente, para la atención de sus diversas necesidades y obligaciones; por lo que, las entidades deben prever contar con el financiamiento respectivo.

No obstante, a opinión de ésta Sala, los problemas internos, tales como la falta de liberación de los fondos, o en su defecto problemas económicos y similares, no son impedimentos válidos frente al cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y a labor inspectiva, ni mucho menos son óbice para el ejercicio de la función inspectiva, dado cuenta la naturaleza de los derechos laborales en cuestión, es así que la propia jurisdiccional constitucional recaída en el Exp. N.° 189-2012- 0-1714-JM-CI-01, publicada en El Peruano el 21 de febrero de 2014, ha advertido que la cuestión presupuestaria, no constituye un supuesto aplicable frente a la exigible observancia de derechos fundamentales, cuya vinculación resulta determinante, más aún prevalece si se trata de derechos de las personas.

Por tanto, en vista que la impugnante cuenta con los mecanismos para atender obligaciones de diversa índole, lo que incluye el pago de multas administrativas, no cabe eximirla de las sanciones determinadas en el presente PAS, las mismas que resultan como consecuencia del desconocimiento del ordenamiento sociolaboral.

Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, por lo que no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Asimismo, nótese que el impugnante no ha adjuntado a su recurso impugnativo, ningún documento de gestión interna o documento formal de trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de las normas presupuestarias respectivas, a fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones, o que haya agotado todas las gestiones razonablemente exigibles para poder efectuar la provisión y/o el gasto necesario para cumplir con las obligaciones laborales.

En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por las infracciones tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión en las medidas inspectivas de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva