San Martín Contratistas Generales S.A — Res. 143-2023

Mediante Orden de Inspección N° 411-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 186-2021- SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar a los inspectores de trabajo la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones debido a que no presentó la información solicitada mediante requerimientos de información notificadas en fecha 17 y 23 de marzo de 2021, en perjuicio de 2487 trabajadores, respectivamente.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 187-2021-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA, de fecha 27 de junio de 2021, notificada el 30 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 257-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA, de fecha 16 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 323-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 17 de diciembre de 2021, notificada el 20 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 462,264.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 07 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 323-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 022-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 21 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 13 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 022-2022-SUNAFIL/IRE- ICA.

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 000322-2022- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 21 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que SAN MARTIN CONTRATISTAS GENERALES S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 022- 2022-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, que confirmó la sanción impuesta de S/ 462,264.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 24 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SAN MARTIN CONTRATISTAS GENERALES S.A.

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, de acuerdo al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.

Por su parte, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado”, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, “en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades,

Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), dispone que: “si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005- 2020-SUNAFIL/INII, “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.

Sobre el particular, de la revisión del expediente inspectivo verificamos que, con fechas 17 y 23 de marzo de 2021, respectivamente, se notificaron los “Requerimientos de Información para las actuaciones inspectivas de investigación” por medio de los cuales se requirió a la impugnante para que cumpla con presentar la documentación requerida en ambos casos, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento. Requerimientos que fueron notificados a la casilla electrónica de la impugnante, conforme se verifica en el considerando 4.7 del Acta de Infracción:

Al respecto, la impugnante alega desconocimiento de las notificaciones por casilla electrónica; sin embargo, de acuerdo a la información proporcionada por la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones – OGTIC, se verifica que la impugnante realizó su primer acceso a su casilla electrónica el 10 de agosto de 2020:

Cabe señalar que, conforme a la Figura N° 03, la impugnante efectuó el registro de sus datos de contacto el 03 de junio de 2020, a fin de que se le pueda remitir las alertas correspondientes, el cual fue modificado sucesivamente; sin embargo, para la fecha del depósito de los requerimientos de información de fechas 17 y 23 de marzo de 2021, el correo electrónico que figuraba era el de “jgron@sanmartinperu.com”. Es por esa razón que, la impugnante recibió las alertas de notificación a dicho correo, conforme se observa a continuación en las Figuras N° 04 y 05: Figura N° 04:

Al respecto, el numeral 20.1.2 del inciso 20.1 del artículo 20 del TUO de la LPAG, reconoce como modalidades válidas de notificación a las realizadas “a través del telegrama, correo certificado, telefax o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado”.

En dicho contexto, el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación Electrónica”11. Y, teniendo por finalidad “mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos en el marco del ejercicio de las funciones y competencias de la SUNAFIL”12.

El citado cuerpo normativo, en el numeral 5.1 de su artículo 5 define a la casilla electrónica como “el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio”. Asimismo, en su artículo 6 prescribe que: “la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería” (énfasis es añadido).

Por ello, al haber sido debidamente notificados los requerimientos de información, sin que éstos fueran atendidos dentro del plazo otorgado conforme se detalla en los numerales 4.4 y 4.6 de la sección IV (Hechos constatados) del Acta de Infracción, ya que el mencionado escrito de nulidad de fecha 16 de abril de 2021 versa respecto a una Orden de Inspección distinta, la impugnante incurre en dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Así, no se aprecia una presunta vulneración al debido procedimiento en los términos que precisa la impugnante, o un apartamiento de un precedente vinculante emitido por este Tribunal (respecto del cual existen pronunciamientos de esta Sala, pero no a nivel de precedentes), sino que se observa la estricta aplicación de los dispositivos legales vigentes, sancionando a la impugnante por la falta de atención de dos requerimientos de información respecto de los cuales tuvo pleno conocimiento, conforme se ha acreditado en autos.

Respecto a que la impugnante es una empresa formal y que cuando son fiscalizados por la SUNAFIL, cumplen con toda la información que se les requiere; cabe señalar, que no es materia de cuestionamiento si la empresa impugnante es formal o no, o si en otros procedimientos inspectivos ha cumplido con las medidas de requerimiento de manera oportuna, pues cada procedimiento inspectivo es independiente y tiene como objetivo fiscalizar el cumplimiento de la normativa sociolaboral en diferentes materias, a diferentes trabajadores comprendidos en la investigación, así como en diferentes sedes de los centros de trabajo; por lo que, dicho argumento, carece de asidero legal.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.