ROM Outsurcing S.A.C — Res. 901-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de Trabajo (Submateria: Primacía de la realidad), Remuneraciones (Submateria: Pago íntegro y oportuno de la remuneración convencional (sueldo y salarios)), Desnaturalización de la relación laboral (Subgrupo: incluye todas), Hostigamiento y actos de hostilidad (Subgrupo: otros hostigamientos). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, porque los contratos de trabajo por incremento de actividad suscritos entre el sujeto inspeccionado y los trabajadores afectados no cuentan con una causa objetiva que justifique la contratación a plazo determinado, razón por la que se encuentran desnaturalizados considerándose como contratos de duración indeterminada, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

i. Indica que pese a encontrarse el procedimiento sancionador caducó porque la Autoridad dispuso el inicio del mismo procedimiento sancionador e incluso en el proveído de fecha 16 de noviembre de 2021 no señala que se esté iniciando un nuevo procedimiento sino el mismo previamente caduco, el procedimiento no debió iniciarse porque se encuentra caduco y se ha dispuesto su archivo. ii. Indica que no se tuvo en cuenta que en virtud al contrato de locación de servicios suscrito con ENTERL PERU ciertamente se incrementaron actividades ya existentes, si bien esta actividad ofrecida y realizada por la empresa ya existía, la misma se vio incrementada en su oportunidad al suscribir el contrato de locación de servicios con Entel Perú, es decir, ante ello surgió la necesidad imperante de contar con mayor personal para efectos de cumplir con lo pactado en el referido contrato de locación, lo cierto es que el incremento de actividades ya existentes se encuentra debidamente acreditado con la contratación de locación con Entel Perú, la cual requería de personal para cumplir con el servicio de promoción y se encuentra debidamente expuesta en las causas objetivas de los contratos de trabajo, en ese sentido, no resulta cierto que los contratos de trabajo suscrito con los trabajadores se hayan desnaturalizado. iii. Respecto a la prescripción de la infracción, la Sub Intendencia establece que la desnaturalización de contaros de trabajo calificaría como una infracción permanente, cuyo cómputo del plazo comenzará desde el día en que la acción cesó; sin embargo, el cese de la acción se producirá cuando se presenten fácticamente dos

2 El procedimiento se inició nuevamente luego de que la Resolución N° 443-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala de fecha 25 de octubre de 2021 declarara la caducidad del procedimiento anterior. 3 Normativa vigente antes de la modificatoria prevista en el artículo 1 del Decreto Supremo N° 019-2007-TR. 4 Presenta recurso de reconsideración que es encauzado y calificado como recurso de apelación mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1092-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4 de fecha 28 de setiembre de 2022.

supuestos: i) cuando el trabajador afectado pase a ser trabajador a plazo indeterminado y ii) cuando el trabajador afectado haya cesado, en ese sentido los 234 trabajadores cuya relación laboral se extinguió hasta el 15 de noviembre de 2017 operó la prescripción, asimismo, a un trabajador cambió a indeterminado también operó la prescripción, además de otros 17 trabajadores de los cuales su fecha de cese es anterior al 01 de enero de 2018.

i. Mediante Resolución N° 443-2021-SUNAFIL/TFL se declaró la caducidad del procedimiento sancionador y corresponde el inicio de un nuevo procedimiento sancionador, notificándose las presuntas conductas infractoras contenidas en el Acta de Infracción N° 2860-2016-SUNAFIL/ILM, tal como ha sucedido con el proveído de fecha 16 de noviembre de 2021, notificada el 22 de noviembre de 2021. ii. En el presente caso la autoridad de primera instancia ha sancionado a la inspeccionada debido a que los contratos de trabajo por incremento de actividad suscritos entre la inspeccionada y los trabajadores afectados no cuentan con una causa objetiva que justifique la contratación a plazo indeterminado, razón por la que se encuentran desnaturalizados, considerándose como contratos de duración indeterminada, conducta tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. iii. En el caso de autos se advierte que, al no contener una adecuada y suficiente fundamentación de la causa objetiva que motivó la celebración de los mencionados contratos, precisados de forma clara y detallada, no siendo válida el señalamiento de generalidades efectuado por la inspeccionada, consecuentemente se ha configurado la desnaturalización de los contratos de trabajo suscritos, que deben ser considerados como de duración indeterminada. iv. De acuerdo a los señalado en primera instancia la infracción materia de análisis califica como infracción permanente, es decir, la conducta infractora se sigue consumando, en el presente caso, la inspeccionada no acreditó la modificación de los contratos de trabajo de plazo fijo a plazo indeterminado en el T-Registro y en el PDT-601 Planilla electrónica y con haber comunicado tal modificación a los trabajadores afectados, de conformidad con lo requerido mediante medida inspectiva de requerimiento, siendo que la conducta infractora se sigue consumando y no se considera que esté prescrita mientas no se demuestre que ha cesado o abandonado la infracción. Por tanto, corresponde confirmar la resolución apelada.

5 Notificada el 28 de octubre de 2022. Véase constancia de notificación vía casilla electrónica de folios 255 del expediente sancionador.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 7 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ROM OUTSOURCING S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 18 de noviembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1747-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Invoca inaplicación del literal a) del artículo 55 de la LGIT y su Reglamento, porque con fecha 25 de febrero de 2022 presentó recurso de reconsideración. No obstante, la autoridad de primera instancia decidió unilateralmente que sea concedido como recurso de apelación sin justificar su proceder y sin que se valore la prueba nueva adjuntada. ii. Invoca interpretación errónea del artículo 252 del TUO de la LPAG, ya que no tuvo en cuenta que la acción que materializa la infracción es la celebración de una contratación modal supuestamente inadecuada, esto conlleva a que el cese de la acción pueda producirse por la modificación o por la extinción de dichos contratos. Agrega que con su

11 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

recurso de reconsideración adjuntó pruebas fehacientes que demostraban la prescripción de la infracción debido a que los supuestos trabajadores afectados ya no tenían vínculo laboral y en el caso de un trabajador había pasado a ser indeterminado. iii. Invoca aplicación errónea del artículo 57 del TUO de la LPCL, ya que la contratación hecha cumplió con las formalidades previstas para su aplicación al encontrarse acreditado la contratación de locación con otra empresa la cual requería de personal para cumplir con el servicio de promoción y se encuentra debidamente expuesta en las causas objetivas de los contratos de trabajo. iv. Invoca inaplicación del numeral 1 del artículo 3 de la LGIT dado que la autoridad al momento del desarrollo de su resolución no ha tenido presente las funciones que debe tener la inspección de trabajo y por ello ha determinado sin fundamento objetivo que los contratos de trabajo bajo modalidad de incremento de actividades se encuentran desnaturalizadas. v. Vulneración de los Principios de Legalidad, debido procedimiento y verdad material reconocidos en el Título IV del TUO de la LPAG, ya que no se calificó ni analizó las pruebas presentadas con el recurso de reconsideración

Análisis Del Recurso De Revisión

límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

“(…) desde la Carta Magna, inspirada en el principio pro homine, el Estado autolimita su potestad punitiva en la medida en que, por el paso del tiempo se elimina la incertidumbre jurídica en el caso de la extinción de la acción penal. (…) la Administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)”13 (énfasis añadido).

“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos” (énfasis añadido).

“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)”

12 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador: Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (2.ª ed.). Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. 13 Sentencia del Tribunal Constitucional, del 30 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 8092-2005-PA/TC, fundamentos 8 y 9.

“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).

“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado14” (resaltado agregado).

“Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (4) años (…)”.

“A efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción.

1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica. 3) La infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas (pluralidad de acciones), siendo cada una de ellas una infracción independiente, pero se considera como única infracción, siempre y cuando conformen un proceso unitario y homogéneo de acción. Este caso,

14 El subrayado es nuestro.

el plazo de prescripción empieza a computarse desde que se lleva a cabo la última acción constitutiva de la infracción. 4) La infracción permanente es aquella que se caracteriza porque la acción infractora crea una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo, es decir, la conducta misma se sigue consumando hasta que el autor decide abandonarla. De igual forma como sucede en las infracciones continuadas, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que ha cesado la situación antijurídica, toda vez que es el momento en que se ha consumado la infracción (y no mientras dicha conducta se mantiene)”.

1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas es de cuatro años. 2. El cómputo del plazo se inicia desde la comisión de la infracción, observando la naturaleza de esta. 3. Este plazo solo se suspende por el inicio del procedimiento administrativo sancionador que comprende la debida notificación de los hechos imputados. 4. Por tanto, finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.

15 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…)

procedimiento, en cuyo trámite, necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.

“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)” (el subrayado es nuestro).

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).

6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso. 16 Fundamentos 9 del expediente N° 8092-2005-PA/TC. 17 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa.

plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

plenamente determinada la causa objetiva, que justifique su celebración. Sin embargo, si el inicio de la relación laboral se realizó al amparo de un contrato modal en el que no se haya especificado —o no se ha explicado suficiente ni adecuadamente la causa objetiva que justifique dicha contratación— aquella tendrá naturaleza indeterminada, por lo que, los contratos modales celebrados con posterioridad y de manera continua (renovaciones, prórrogas, adendas o similares), que sí especifiquen una causa objetiva, no podrán cambiar la naturaleza indeterminada de la relación laboral ya existente. 6.30. En la misma línea de lo señalado, la consignación de la causa objetiva de contratación temporal y su explicación adecuada y suficiente en el contrato que se celebra por escrito en estos casos, no pueden ser considerados como meras formalidades de los contratos sujetos a modalidad, pues su inobservancia acarrearía la invalidez de la cláusula referente a la temporalidad de la contratación, lo cual implica ser considerados como contratos a plazo indeterminado. Así, la remisión a la causa objetiva, por la excepcionalidad de esta contratación, no significa que baste con una indicación genérica de la causa, sino que deberá detallarse y explicarse adecuada y suficientemente, por qué la causa señalada motiva una contratación sujeta a modalidad determinada. 6.34. Respecto al extremo referente a la valoración de los medios probatorios (en específico: la licencia de funcionamiento y el contrato de arrendamiento) así como la alegada aplicación del principio de primacía de la realidad, se ha observado que, a la fecha de inicio del vínculo laboral de los mismos, no se encontraba determinada la causa objetiva de contratación bajo modalidad. De esta manera, siendo ello un requisito de validez para la celebración de dichos contratos que se vincula a la causa del contrato y a la determinación del conocimiento mutuo de la justificación subyacente de la provisionalidad del lapso de la contratación, la presentación de documentos posteriores no puede sustituir la ausencia de la causa objetiva de los primigenios contratos sujetos a modalidad. En tal sentido, no corresponde amparar dichos extremos del recurso de revisión, no resultando aplicable el principio invocado. 6.35. Respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a la vulneración de los principios de debido procedimiento, legalidad, tipicidad, causalidad, razonabilidad y proporcionalidad, por haberse exigido consignar todas las causas de forma detallada desde el contrato inicial, sin que la normativa lo exija u obligue a proceder de esta forma, esta Sala considera que, como se ha precisado previamente en los fundamentos 6.28, 6.29, 6.30 y 6.34, la indicación y explicación suficiente y adecuada de la causa objetiva de contratación modal debe estar presente en el contrato primigenio celebrado (supuesto omitido por la impugnante), por lo tanto, al no ampararse dicho extremo del recurso, no se advierte la vulneración de los referidos principios vinculados con dicho alegato, no correspondiendo amparar dichos extremos del recurso de revisión (resaltado agregado).

la desnaturalización de los contratos a plazo determinado se debe calificar como una infracción “Instantánea con efectos permanentes” y por lo cual, el plazo de prescripción inicia desde la fecha de celebración de estos contratos desnaturalizados.

Figura N° 01: Línea de Tiempo: Fecha de comisión de la infracción 21 de julio de 2016.

18 Según consta en el cuadro N° 01 inserto en la Resolución de Sub Intendencia N° 182-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, donde se detallan los datos de los 304 trabajadores identificados como afectados, dejando constancia de la fecha de ingreso de cada uno, el último trabajador afectado inició vínculo laboral el 21 de julio de 2016. 21.07.2016 (desnaturalización de los contratos por incremento de actividad)

3 meses, 3 días de suspensión 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) Inicio del cómputo de plazo 22.11.2021 Se notifica el Acta de Infracción, dando inicio el procedimiento sancionador 07.02.2022 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Fin del cómputo del plazo 4 años

Resultado Del Análisis Realizado

“(…) 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos”.

19 Recopilada de: Guía de opiniones jurídicas emitidas por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico sobre la aplicación del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General: Guía para asesores jurídicos del Estado (2.ª ed., corregida y aumentada). Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/04/MINJUS-DGDOJ-GUIA-DE-OPINIONES-DEL-TUO- DE-LA-27444.pdf. 20 Véase folios 61 del expediente sancionador (expediente reiniciado).

la vía legal que corresponda, en tanto la prescripción sólo incide en la facultad de la autoridad administrativa para imponer la sanción correspondiente.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar la PRESCRIPCIÓN del procedimiento administrativo sancionador seguido contra ROM OUTSOURCING S.A.C., recaído en el expediente sancionador N° 984-2016- SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución, disponiendo su archivo.

SEGUNDO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a ROM OUTSOURCING S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien estoy de acuerdo con el sentido de la decisión del colegiado -y por tanto voto juntamente con mis colegas en unanimidad respecto de ello- discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria respecto al extremo del análisis del cómputo de plazos de la prescripción.

Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del TUO de la LPAG, en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Consecuentemente, no suscribo el fundamento 6.3 de la presente Resolución (en su totalidad), a pesar de compartir el sentido de la decisión. Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:

Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido.

Respecto A La Prescripción De La Facultad De La Autoridad Para Determinar La Existencia De Infracciones Administrativas Y La Aplicación Del Principio Del Debido Procedimiento En El Ejercicio De La Potestad Sancionadora

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos (énfasis añadido).

23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…) (énfasis añadido).

“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente:

(…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).

SOBRE LA REGULACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en

el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.” (énfasis añadido)

1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los 4 años (coincidencia entre la ley especial y la ley general).

2. EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.

3. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo.

4. La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones.

5. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.

6. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

SOBRE LA REGULACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA Y LA SUSPENSIÓN DE PLAZOS DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).

2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020 SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”

1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.

21 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.”

22 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 23 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.” 24 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486

consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose computar tal plazo sin considerar suspensión alguna por el Decreto de Urgencia previamente citado.

SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y LAS MATERIAS DE COMPETENCIA DE LOS DECRETOS DE URGENCIA 2.31. Nuestro sistema de fuentes ha sido establecido por la Constitución Política en diversos artículos, siendo de especial relevancia el artículo 5125, el inciso 4° del artículo 20026, el inciso 19° del artículo 11827; y, el inciso 1° del artículo 10228.

“2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica 15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que: (...) el inciso 4° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas. (énfasis añadido)

“2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia

26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:

Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de

25 Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. 26 Artículo 200.- Son garantías constitucionales (…) 4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo. 27 Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República: (…) 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. 28 Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.” (Énfasis añadido)

Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:

En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.

Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:

(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales. (énfasis añadido)”

“18. Este Tribunal discrepa de dicha argumentación, por las siguientes razones:

a. La habilitación contenida en el Decreto de Urgencia 026-2020, permite que el Poder Judicial regule las situaciones en las que no es posibles continuar con la prestación del servicio de administración de justicia. Ello ya ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha producido un terremoto que afecta la prestación de dicho servicio (R.A. 220-2007-CE- PJ, en el caso del terremoto que se produjo el año 2007 y afectó severamente las localidades de Chincha o Pisco), o cuando se produce una huelga de trabajadores del Poder Judicial, que impide el funcionamiento total o parcial de los órganos jurisdiccionales de un distrito judicial (R.A. 000839-2019-P-CSJAN-PJ, emitida por el presidente de la Corte Superior de Justicia de Ancash). b. Tal habilitación permite regular la actuación de los órganos jurisdiccionales y el acceso a estos por parte de la ciudadanía, para el ejercicio y protección de sus derechos, en un contexto excepcional. Así, permite la suspensión de los plazos procesales cuando los ciudadanos se encuentran imposibilitados, materialmente, de ejercer su derecho de acción; presentar escritos, recursos impugnatorios y medidas cautelares; programar o continuar con las audiencias programadas; o desarrollar las diversas actividades jurisdiccionales agendadas en los procesos en trámite o en ejecución. Ello permite que, en la situación excepcional por todos conocidas, no se computen los plazos procesales afectando los derechos de los litigantes. c. Si bien en estos casos los plazos procesales para la presentación de las demandas, escritos y recursos se encuentra regulada expresamente en las normas procesales pertinentes, ante la imposibilidad de presentar y que se recepcionen dichos documentos durante un periodo de la pandemia, en la que las oficinas competentes del Poder Judicial no prestaron atención a las partes litigantes o interesados; tal hecho se encuentra justificado por el derecho a la tutela procesal efectiva, así como por las garantías del debido proceso, dado que la suspensión de labores afectó a todos los usuarios del servicio de administración de justicia. d. Distinto es el caso de la prescripción de la acción penal. En primer lugar, porque el ejercicio de la acción penal está sujeta a un plazo, regulado en una norma con rango de ley, y cuya determinación depende de la gravedad del delito imputado. e. En ese sentido, su regulación se encuentra prevista en una norma de rango legal, esto es, el Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo 635, por lo que ni el DU 026-2020 tiene entidad suficiente para modificar los supuestos regulados al respecto (artículo 118, inciso 19 de la Constitución), ni tampoco pueden hacerlo disposiciones de inferior jerarquía, como las resoluciones administrativas 115-2020- CE-PJ, 117-2020-CE-PJ, 118-2020CE-PJ, 061-2020-P-CE PJ, 062-2020-CE-PJ y 157-2020- CE-PJ, que decretaron la suspensión de los plazos procesales por 3 meses y 15 días. f. En un Estado constitucional y democrático de derecho, las resoluciones administrativas se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico, no al revés (artículo 51 de la Constitución). h. No puede aceptarse que dicho plazo pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional. Distinto es el caso de la determinación del inicio del cómputo de la prescripción, su suspensión o interrupción, donde muchas veces ello tiene que ser determinado por el juez penal, pero su competencia no alcanza a regular, modificar o extender el plazo para que la prescripción opere. i. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia es manifiestamente inconstitucional, pues contraviene los artículos 51 y 103 de la Constitución, al pretender que mediante resoluciones administrativas se pueda modificar el contenido de una o varias disposiciones legales.” (énfasis agregado).

constitucionalmente establecidos para el control de la regulación de los Decretos de Urgencia en el Perú.

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES