Resefer Mining & Construction Sociedad Anónima — Res. 971-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materias: Registro de EMOS, Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia, Comité de seguridad y salud en el trabajo), Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (Sub materias: Cobertura en salud y Cobertura en invalidez – Sepelio), Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye Todas). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 2089-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 06 de noviembre de 20202, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales; tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 23,364.50.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 41,850.00.

i. Que, las infracciones tipificadas son consecuencia de la arbitrariedad del inspector comisionado, al no respetarse el debido procedimiento administrativo y la vulneración de los principios que limitan la potestad sancionadora de la Administración Pública. ii. Respecto de la infracción de no contar con el registro de exámenes médicos ocupacionales, refiere que dicha imputación es falsa, pues la empresa cumplió con presentar el registro de exámenes médicos ocupacionales de sus trabajadores, según el “Reporte de vigencia de evaluación – Natclar Gestión de Salud Ocupacional” y el documento denominado “Health Safety Occupational”, los cuales, afirma, no fueron considerados por el inspector comisionado, con el único objetivo de multarlos. iii. Al respecto, considera ilegal que la resolución sancionadora mencione que los documentos presentados no reúnan la condición de registro de exámenes médicos ocupacionales, pues son documentos oficiales que sustentan que sus trabajadores pasaron sus respectivos exámenes médicos laborales. Hace hincapié que el registro solicitado tiene carácter de confidencial, por contener datos sensibles de sus trabajadores, pero no fue considerado. iv. Respecto de la medida inspectiva de requerimiento y su incumplimiento, refiere que ésta es ilegal pues habían demostrado cumplir con la documentación solicitada, no pudiéndose subsanar en los términos requeridos.

2 A folios 12, 13 y 14 del expediente sancionador obran los cargos de notificación, señalando que no se encontró persona dentro del inmueble los días 10 y 11 de marzo de 2021, dejándose la cédula por debajo de la puerta del domicilio de la impugnante.

v. Por lo tanto, se vulneran los principios de non bis in ídem, razonabilidad y proporcionalidad, conllevando a que la Sunafil duplique las multas arbitrarias, con el único propósito de buscar recaudación. vi. Por último, las instancias previas no han determinado el contenido mínimo con el que debe de contar el Registro de Exámenes Médicos Ocupacionales.

i. Que, el artículo 28 de la LSST, dispone que el empleador implementa los registros y documentos del Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo, pudiendo ser llevados a través de medios físicos o electrónicos, debiendo estar actualizados y a disposición de los trabajadores y de la autoridad competente, respetando el derecho a la confidencialidad. ii. De igual manera, el artículo 33, literal b) del Reglamento de la LSST, establece que los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, son los registros de exámenes médicos ocupacionales. iii. Bajo esos alcances, el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, del 15 de marzo de 2013, dispone que los formatos del anexo 1 de la misma son de carácter referencial, pero la información mínima que estos contienen es obligatoria. Sobre lo correspondiente al registro de exámenes médicos, establece que las pautas que deben seguirse para la realización de los exámenes médicos son las que precise el Ministerio de Salud. Por ello, el empleador deberá mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales de acuerdo a las especificaciones que el Ministerio de Salud detalle. iv. Por su parte, para las especificaciones de exámenes médicos ocupacionales se encuentran previstas en el Documento Técnico denominado “Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad”, aprobado por Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA. v. Bajo esos alcances, los inspectores comisionados le señalaron el plazo de tres (03) días hábiles para que acredite el cumplimiento del requerimiento; transcurrido este plazo, los inspectores comisionados dejaron constancia de que si bien la empresa presentó los documentos denominados “Reporte de vigencia de evaluación – Natclar Gestión de Salud Ocupacional” y el documento denominado “Health Safety Occupational” sobre los tipos de exámenes, los documentos presentados como registro de exámenes médicos ocupacionales, no reúnen las características de ley, pues no se acredita que haya sido efectuada por un médico ocupacional, no presentando tampoco el “Certificado de Aptitud Médico Ocupacional”, conforme al anexo 2 de la Resolución Ministerial N° 312- 2011-MINSA, siendo este un documento distinto a los exámenes médicos practicados, los cuales cuentan con el derecho de confidencialidad, más aún dicho certificado de

3 Notificada el 28 de febrero de 2022, véase folio 48 del expediente sancionador. aptitud debe ser sellado y firmado por el médico que certifica, lo que no sucede con los documentos presentados por la inspeccionada. vi. Por ello, el equipo de inspectores asignados al presente procedimiento propuso la sanción por la comisión de la infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, de acuerdo a los numerales 27.6 del artículo 27 del RLGIT, además de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. vii. Como lo señaló el Informe Final de Instrucción, la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR no precisa el contenido mínimo del registro de exámenes médicos ocupacionales, por lo que dicha atingencia no implica que no exista normativa que verse sobre dicho aspecto. Se advierte que ésta remite a las especificaciones que pueda detallar el Ministerio de Salud para mantener el registro de exámenes médicos ocupacionales. viii. Dichas especificaciones deben ser extraídas del “Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad”, aprobado por Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA, que es actualmente la normativa vigente que regula los aspectos propios de los exámenes médicos ocupacionales; correspondiendo determinarse, a partir de esta normativa emitida, si existe alguna documentación que sea necesario forme parte del registro de exámenes médicos ocupacionales. ix. Así, el punto 6.4.9 de la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA dispone que el médico ocupacional realice un informe al empleador, con los resultados. A su vez, el punto 6.4.6 de la norma referida, señala que el médico ocupacional determina la aptitud del trabajador. x. Por ello, sobre lo base de lo desarrollado y de acuerdo al documento técnico “Protocolo de Exámenes Médicos Ocupacionales y Guías de Diagnóstico de los Exámenes Médicos Obligatorios por Actividad”, el Informe médico ocupacional y el certificado de aptitud ocupacional, que incluya la evaluación del trabajador en relación al puesto de trabajo como apto, apto con restricciones y no apto, deben incorporarse al registro de exámenes médicos ocupacionales. El Tribunal de Fiscalización Laboral ha sustentado dicha interpretación en el fundamento 6.8 de la Resolución N° 126-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. xi. La razón de ello es que dicha información está ligada con la vigilancia de la salud de los trabajadores, lo que determina la adopción de decisiones en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo. xii. Ello debe entenderse así en tanto una de las garantías que dispone la legislación sobre este tipo de registros es la confidencialidad de la información, lo cual no puede ser observada si tal documentación es tratada por el empleador fuera de estos registros. Además de ello, colocar estos informes en el registro de exámenes médicos ocupacionales, le servirá al empleador para acreditar, ante cualquier autoridad, que éste cumple con la práctica de los exámenes médicos a los que está obligado por ley. xiii. El hecho de que la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA no señale de manera expresa que dicha documentación deba formar parte de los registros de exámenes médicos ocupacionales no impide que la autoridad administrativa de trabajo pueda interpretar esta exigencia ante la remisión que hace la Resolución Ministerial N° 050- 2013-TR, en atención a las consideraciones que han sido mencionadas en los párrafos anteriores. xiv. Además, el hecho de que la Resolución Ministerial N° 312-2011-MINSA sea anterior a la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, en nada enerva la validez de esta conclusión en tanto que el Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo hace remisión a las especificaciones que haga el Ministerio de Salud. xv. Por tanto, como lo ha señalado la autoridad de primera instancia, el deber de confidencialidad del médico ocupacional, apunta a la información contenida de los resultados de los exámenes médicos realizados, ya que no puede ser comunicada al

empleador; sin embargo, las condiciones médicas de los trabajadores deben ser comunicadas al empleador en atención al artículo 102 del Reglamento de la LSST, siendo estas condiciones médicas las que se exige sean registradas en el registro de exámenes médicos ocupacionales, más no la información contenida en el resultado de tales exámenes. xvi. Por ello, los documentos requeridos por el inspector a cargo, como se ha señalado, no trasgreden el deber de confidencialidad de los documentos médicos de los trabajadores afectados. Así, la información presentada por la empresa al no encontrarse suscrito ni acreditarse que fueron realizadas por el médico ocupacional, en atención a las normas antes glosadas, al ser éstas quien determina la aptitud del trabajador en las evaluaciones médicos ocupacionales, incumple las normas que regulan los exámenes médicos ocupacionales, encontrándose arreglado a ley las conclusiones a las que arribaron las instancias previas; al igual que lo acontecido con la medida inspectiva de requerimiento, la cual no fue cumplida dentro del plazo otorgado. xvii. Así, no existe arbitrariedad ni ineptitud alguna por parte del equipo de inspectores comisionados al presente caso, respecto de los incumplimientos advertidos y que son materia del presente procedimiento. Tampoco se presenta una vulneración a los principios invocados. Por ello, la decisión de la autoridad de primera instancia, se encuentra basada en las disposiciones que han sido señaladas y explicadas.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

5“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE RESEFER MINING & CONSTRUCTION SOCIEDAD ANONIMA

9 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR. V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 21 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 369-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

i. La resolución objeto de impugnación omite pronunciarse sobre si el “Registro de Exámenes Médicos” constituye un acto médico o no, conforme lo ha sido planteado en el presente procedimiento, vulnerando el deber – garantía de la motivación de las resoluciones en el marco de un debido procedimiento administrativo. ii. Así, no se cuestiona la obligación del empleador de contar con dicho registro, sino la exigibilidad, a la luz del principio de confidencialidad o reserva de la información contemplada por la Ley General de Salud. iii. Las instancias previas han considerado que el Registro de Exámenes Médicos deben contener el informe médico ocupacional y el certificado de aptitud ocupacional, con el que se pueda, a su juicio, verificar si un trabajador se encuentra apto, apto con restricciones o no apto para las prestaciones de sus servicios en la actividad minera, registro que además debe encontrarse debidamente suscrita por médico ocupacional. iv. Aun cuando Sunafil pretenda asumir que el registro de exámenes médicos, más allá de su concepción literal, solo implica un registro de la aptitud del trabajador, que, desde su perspectiva, no está circunscrita a los alcances de la reserva de la información o de la confidencialidad que regula la Ley General de Salud, lo cierto es que técnicamente, un acto médico, a decir del artículo 5 del Decreto Supremo N° 024-2021-SA, que aprueba la Ley del Trabajo Médico, se reconoce como “toda acción o disposición que realiza el médico en el ejercicio de la profesión médica. Ello comprende, los actos de diagnóstico, terapéutica y pronóstico que realiza el médico en la atención integral de pacientes, así como los que se deriven directamente de éstos. Los actos médicos mencionados son de exclusivo ejercicio del profesional médico”. v. Por las características que la Sunafil identifica en el Registro de Exámenes Médicos, entre los que resalta la firma del médico a cargo, “(…) es insoslayable asumir que nos encontramos frente a un acto médico, que en concordancia con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley General de Salud - Ley N° 26842, es de carácter reservado”. vi. El propio artículo 28 de la Ley N° 29783, dispone que estos registros deben estar actualizados y a disposición de los trabajadores y de la autoridad competente, respetando el derecho a la confidencialidad, cuyo tenor “(…) de ninguna manera faculta a Sunafil a solicitar la exhibición del registro de exámenes médicos, pues de esta manera no se respeta el derecho a la confidencialidad con la que goza el acto médico prevista por una norma de mayor ponderación, como lo era la Ley General de Salud”.

Análisis Del Recurso De Revisión

De las infracciones objeto de revisión

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente

como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

Figura N° 01

Figura N° 02

Figura N° 03

“32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado - las labores de fiscalización no deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución No 711-2023/SUNAFIL-TFL- Primera Sala.

33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba.”

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”.

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005- PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

10 Artículo VII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional “(…) Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

11 “TUO de la LPAG, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 6.25. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la

participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis agregado)

12 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 13 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG. 14 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

(…)”. POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por RESEFER MINING & CONSTRUCTION SOCIEDAD ANONIMA; y en consecuencia NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 1316-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 06 de diciembre de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1802-2018- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución,

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 1316-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a RESEFER MINING & CONSTRUCTION SOCIEDAD ANONIMA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de la SUNAFIL a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado fundamento 6.36 de la presente resolución.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231004RAN