Refineria la Pampilla S.A.A — Res. 771-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento de las siguientes materias: Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), Formación e información, sobre seguridad y salud en el trabajo. PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normatividad vigente, en relación a la identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 63,787.50.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir la normatividad vigente, en relación a la formación e información en seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 63,787.50.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia inspectiva programada para el 07 de setiembre de 2017, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 109,350.00.

i. Sobre el incidente ocurrido el 12 de julio de 2016, se debe precisar que, el H2S (Sulfuro de Hidrógeno) es un compuesto químico, gaseoso, incoloro y peligroso pero solo cuando se presenta por encima de ciertas concentraciones y tiempos de exposición, siendo que la percepción olfatoria a “huevo podrido”, ocurre por debajo de los niveles de peligro en altas concentraciones, no implicando que la percepción de dicho olor signifique que los niveles de concentración han superado el límite

2 Notificada a la impugnante, el 30 de julio de 2020, véase folio 616 del expediente sancionador.

permisible. La Autoridad Administrativa ya se ha pronunciado sobre este mismo caso en la inspección a través de la Resolución de Intendencia N° 112-2018-SUNAFIL/ILM, sobre la Orden de Inspección N° 72-2017, en la cual se reconoce que, el incidente de fecha 12 de julio de 2016, no expuso al personal a un peligro o a un potencial riesgo, ni pudo ocasionar lesiones o enfermedades a los trabajadores; por lo que, revocaron la sanción impuesta contra la empresa y ordenó el archivo del procedimiento administrativo sancionador. ii. El primer pronunciamiento emitido a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 458-2018-SUNAFIL-ILM-SIRE5, fue declarado nula por vulneración al deber de motivación y el derecho de defensa de la empresa. Sin embargo, la resolución apelada que contiene el nuevo pronunciamiento reproduce las causales de nulidad de la primera resolución, pues no analizó adecuadamente que, sí se cumplió con acreditar una adecuada identificación de peligros vinculados al incidente ocurrido el 12 de julio de 2016, además de cumplir con el deber de formar e informar a los trabajadores sobres los aspectos relacionados a dicho incidente. Por lo que, no correspondía la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, pues no existía omisión alguna que debía ser subsanada, acreditándose ello con los diferentes documentos presentados por la empresa y que no han sido analizados correctamente, lo que constituye una flagrante vulneración al derecho de probar. Se debe considerar además que, el solicitar modificar el IPER para incluir un peligro y medidas de control que ya están contemplados solo para hacer referencia a la probabilidad de fuga por el incidente del 12 de julio de 2016 es irrazonable, pues el peligro vinculado al contacto cutáneo o ingesta de sustancias nocivas como el H2S han sido identificados en la matriz IPER exhibida; incluso el uso del detector H2S es una medida de control ya contemplada que fue implementada durante el incidente y OSINERGMIN determinó en su informe que se actuó correctamente para evitar que se libere una mayor cantidad de gases. Entonces, al no haber sido el incidente del 12 de julio de 2016, un incidente peligroso, conforme a lo señalado OSINERGMIN y la misma Autoridad Administrativa en la Resolución de Intendencia N° 112-2018-SUNAFIL/ILM, no ameritaba incluirlo como riesgo particular diferenciado pues ya se había contemplado el peligro vinculado al contactó con H2S en cualquier situación, y no solo por posible fuga de gases por el apagado del FLARE. iii. Se cumplió con presentar los registros de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia correspondiente a los años 2015, 2016 y 2017; es decir, antes y después del incidente ocurrido el 12 de julio de 2016. En dichas capacitaciones se incluye la identificación de peligros, como la fuga de H2S, lo cual evidencia el cumplimiento del deber de formación al personal. Sin embargo, en la resolución apelada solo mencionan dos capacitaciones, como si hubiesen sido las únicas realizadas. Por ello, se incluye un cuadro con el detalle de todas las capacitaciones relacionadas con los riesgos por contacto con sustancias nocivas como el H2S realizadas al personal desde el año 2011 hasta el 2019.

iv. Se ha vulnerado la garantía de la prohibición de la reforma en peor, pues mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 458-2018-SUNAFIL/1LM/SIRE5 se impuso sanción a la empresa, aplicando al monto de la multa una reducción al 35%; sin embargo, al interponer un recurso de apelación contra dicha resolución, se declaró nula la misma y se emitió un nuevo pronunciamiento mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, la misma que impuso sanción a la empresa por un monto mayor ya que no contempla la reducción al 35%, lo cual ocasiona un perjuicio mayor a la empresa, hecho que contradice la prohibición de reforma en peor, situación que acarrea la nulidad de lo actuado. v. Se solicita que la multa sobre la infracción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento sea revocada, debido al carácter accesorio de la misma, ya que dicha medida lo que busca es que se cumpla con las normas sociolaborales. Entonces, cuando los incumplimientos son subsanados, carece de sentido que se sancione al imputado. Por tanto, a haberse demostrado que no han existido incumplimientos que deban ser sancionados, la infracción por incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento debe ser revocada.

i. La Resolución de Intendencia N° 112-2018-SUNAFIL/ILM, se basó en la ausencia de una correcta determinación por parte de los inspectores comisionados en las investigaciones inspectivas para determinar que el evento ocurrido el 12 de julio de 2016, constituía un incidente peligroso, y su implicancia en la consecuente comunicación al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; y no, a que la fuga del H2S y su exposición a los trabajadores en el puesto o centro de trabajo se haya determinado que no sea de peligro, pues como lo precisa OSINERGMIN en el Informe de fecha 19 de mayo de 2017, que obra a folios 46 al 56 del expediente de inspección, el H2S es un compuesto químico extremadamente peligroso por encima de ciertas concentraciones y tiempos de exposición. Por tal motivo, la no determinación del incidente ocurrido el 12 de julio de 2016, como un incidente peligroso, no enerva en absoluto que la fuga del H2S sea catalogado como un potencial peligro en el puesto de trabajo. ii. Al ser una obligación legal de la inspeccionada, realizar una actualización de la evaluación de los riesgos de manera periódica, debió identificar a aquella situación acontecida el 12 de Julio de 2016, capaz de ocasionar daño a los trabajadores, con la finalidad de posteriormente establecer la evaluación de los riesgos que éste pudiese producir, siendo que como lo señaló el Informe de OSINERGMIN y el Registro de Incidente, Peligro e Incidente exhibido por la inspeccionada, dicha fuente peligrosa se encontraba específicamente en la operación del Flare 28F2, teniendo como riesgo la fuga e inhalación de gases con presencia de H2S. Por tanto, la inspeccionada debió identificar el peligro ante la probabilidad de fuga en el Flare 28F2, no como un evento aislado que no alcanzó los límites máximos de partículas por minutos en un lapso determinado; sino como una probabilidad que puede causar daño a la salud y seguridad de los trabajadores del área y de todo el centro de trabajo, por la peligrosidad del H2S. iii. Si bien, la inspeccionada acreditó haber brindado algunas capacitaciones relacionadas con el H2S, éstas no fueran impartidas a la totalidad de los trabajadores detallados en la medida inspectiva de requerimiento (475), ni tampoco se encuentran relacionadas

3 Notificada a la impugnante, el 04 de octubre de 2021, véase folio 766 del expediente sancionador.

a la fuga de gas H2S en el Flare 28F2; por tanto, al no haber cumplido la inspeccionada con presentar la documentación correspondiente que acredite haber brindado la capacitación a la totalidad de los trabajadores detallados en la medida inspectiva de requerimiento, respecto a emergencia por fuga de H2S relacionado con el evento ocurrido el 12 de julio de 2016; es decir, sobre la fuga de gas H2S en el Flare 28F27, se confirma lo resuelto por la autoridad inferior en grado en la resolución apelada. iv. Considerando que la Orden de Inspección que dio origen a las actuaciones inspectivas que conllevaron al inicio del presente procedimiento administrativo sancionador data del 25 de julio de 2017, no corresponde la aplicación de las disposiciones establecidas en la Ley N° 30222, antes citada y en el Decreto Supremo N°010-2014-TR; motivo por el cual, la no aplicación del beneficio de reducción al 35% al monto de la multa impuesta a la inspeccionada a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 248- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, se encuentra amparada en la normativa vigente antes acotada. No ha existido vulneración alguna a la garantía de la prohibición de la reforma en peor. v. Este Despacho confirma lo resuelto por la autoridad inferior en grado en la resolución apelada, no evidenciándose alguna vulneración al derecho de defensa o de prueba de la inspeccionada, pues toda la documentación exhibida por ésta ha sido evaluada, solo que la misma no desvirtúa la infracción en la que ha incurrido la inspeccionada, pues como ésta lo ha aseverado, solo ha identificado el peligro referido al contacto cutáneo o ingesta de sustancias nocivas como el H2S en su matriz IPER exhibida, hecho que, por las razones expuestas en la presente resolución, no desvirtúa ni Justifica el incumplimiento de parte de la inspeccionada sobre una adecuada identificación de peligros y evaluación de riesgos que permita el establecimiento de las medidas de control adecuadas que protejan la salud y vida de los trabajadores.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad

Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE REFINERIA LA PAMPILLA S.A.A. - RELAPASAA

9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 236,925.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de octubre de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1591-2021-SUNAFIL/ILM, señalando principalmente, los siguientes argumentos:

i. En tanto, el evento del 12 de julio del 2016, no implicó un cambio en las condiciones de trabajo, ni tampoco ocasionó daños a la salud de los trabajadores (no calificó como un incidente peligroso), entonces, no correspondía actualización alguna del IPERC y la incorporación de dicho evento en el mismo. ii. La Empresa cumplió con presentar a lo largo del procedimiento, Registros de Inducción, Capacitación, Entrenamiento y Simulacros de Emergencia, correspondientes a los años 2015, 2016 y 2017, registros que evidencian el cumplimiento del deber de formación e información, antes y después del evento del 12 de julio del 2016. A pesar de que toda esta información ha sido puesta a disposición de la Autoridad Inspectiva, ésta la desestimó bajo la premisa de que no constituía una capacitación específica respecto del evento del 12 de julio del 2016 y que no abarcaba a la totalidad de los trabajadores. iii. A pesar que lo ocurrido en aquel evento no constituyó un incidente peligroso, la Empresa sí impartió capacitaciones como: “Simulacro de Emergencia sobre fuga de H2S”, “Difusión, buenas prácticas, lecciones aprendidas y peligros del H2S”, “Difusión lección aprendida: Exposición a H2S durante trabajo con equipo de respiración asistida”, “Riesgos H2S” y “Inhalación H2S”, que si bien no estuvieron dirigidas a la totalidad de los trabajadores, fueron impartidas a quienes ocupan posiciones jefaturales y de coordinación con el fin de que ellos luego lo retransmitan a su personal a cargo. iv. Debemos hacer presente que la Autoridad Sancionadora, ha incurrido en la vulneración de nuestro derecho a la debida motivación toda vez que la Resolución de Intendencia padece de motivación aparente, pues la medida de requerimiento se basa, de entre otra, la imputación de no haber incluido en el IPERC, la inhalación de gases con presencia de H2S por la probabilidad de fuga en el Flare 28F27. Se desprende una abierta contradicción que contraviene el debido procedimiento, dado que, por un lado, reconoce que el evento ocurrido el 12 de julio del 2016 no constituía un incidente peligroso, siendo la inhalación del gas H2S, el único riesgo que debía ser identificado y evaluado en el IPERC; pero luego, se contradice señalando que el evento debía ser incorporado como un riesgo en sí mismo en el IPERC. Esta contradicción demuestra la intención de la Intendencia de forzar una sanción contra el administrado.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las garantías del debido procedimiento en el plano administrativo sancionador

10 Sentencia recaída en el expediente Nº 02167-2007-PA/TC) 11 Sentencia recaída en el expediente Nº 5719-2005-PA/TC 12 “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 13 “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. (…)”

principio que rige la actuación de la Administración Pública en todos los procedimientos administrativos, en especial en aquellos en los que se ejerce potestad sancionadora (procedimiento administrativo sancionador). Asimismo, refieren que el debido procedimiento se encuentra conformado por el derecho del administrado a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

Vicios de motivación en el presente procedimiento sancionador

14 “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos (…) 4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. (…)” 15 “Artículo 6.- Motivación del acto administrativo 6.1 La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado. 6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto administrativo. 6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. (…)” 16 Sentencia recaída en el Expediente N° 294-2005-PA/TC, fundamento jurídico 4.

Metropolitana, multó a la impugnante por la suma de S/ 236,925.00, por haber incurrido en dos (02) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva:

Figura N° 01 Resolución de Sub Intendencia N° 248-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5

a través de la cual, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la resolución de primera instancia.

Figura N° 02 Resolución de Intendencia N° 1591-2021-SUNAFIL/ILM

“Obra en autos la resolución apelada que, en mérito al Informe Final, impuso multa a la inspeccionada por la suma de S/ 236,925.00 (Doscientos Treinta y Seis Mil Novecientos Veinticinco con 00/100 Soles), por haber incurrido en: (…) - Una Infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de setiembre de 2017, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. (…)” (énfasis añadido)

pero sobre la base de hechos que corresponden a la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT (incumplimiento de medida inspectiva de requerimiento).

Figura N° 03 Recurso de revisión formulado por la impugnante

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del sistema de inspección del trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 07 de julio del 2020, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 666-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE5.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a REFINERIA LA PAMPILLA S.A.A. - RELAPASAA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

17 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad (…) 11.3 La resolución que declara la nulidad dispone, además, lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido, en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta, cuando sea conocida por el superior jerárquico.”

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.26 de la presente resolución.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES