R y J Construcciones y Servicios Sociedad Anónima Cerrada — Res. 962-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1692-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 709-2021-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones, en el requerimiento de información notificado el 10 de septiembre del 2021 y el 20 de septiembre del 2021.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 422-2022-SUNAFIL/IRE-SIFN-ICA, de fecha 01 de setiembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), notificada el 15 de setiembre de 2022, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de fecha 21 de abril de 2023, notificada el 25 de abril de 2023, le impuso sanción a la impugnante por la suma de S/ 6,776.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante escrito de fecha 18 de mayo de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de la cual se identifican los siguientes principales argumentos:

Mediante Resolución de Intendencia N° 085-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 28 de junio de 2023, notificado el 03 de julio de 2023, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción la sanción contra la administrada, sobre la base de los siguientes principales fundamentos:

Con fecha 19 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 085-2023- SUNAFIL/IRE-ICA.

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 664-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 24 de julio de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que R Y J CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el 19 de julio de 2023 el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 085-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción de multa de S/ 6,776.00 por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 04 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por R Y J CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS SOCIEDAD ANONIMA CERRADA

Previa evaluación de los argumentos postulados en el recurso de revisión resulta pertinente tomar en consideración la Resolución de Sala Plena Nº 003-2022-

Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo No 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.

Sobre esa base, se advierte del recurso de revisión algunos argumentos genéricos, no ceñidos a los criterios antes señalados; es decir, no se ha incorporado en el recurso fundamentos encuadrados en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco, se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. En ese sentido, se precisa que esta instancia analizará sólo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o a la postulación de la afectación del debido proceso8, no tomando en consideración los argumentos que excedan a dichos presupuestos.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)”9

El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultades de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT.

De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Conforme a ello, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad11. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redactó el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia13.

Así también, el artículo 16 de la Ley N° 28806 establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante. Se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.

Del mismo modo, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 15 determina lo siguiente:

En esa misma línea, es pertinente hacer referencia a la Resolución de Sala Plena N° 008- 2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 09 de mayo de 2023, que constituye precedente vinculante, por medio de la cual se determinó:

Conforme a lo anteriormente expuesto, del expediente inspectivo se verifica que en fecha 10 de setiembre de 2021, notificado mediante casilla electrónica, el comisionado emplazó a la impugnante un primigenio requerimiento de información, mediante el cual se le solicitó la siguiente información: FIGURA N° 01:

Conforme se dejó constancia en el numeral 4.5. del acta de infracción, verificado el 20 de setiembre del 2021 la respuesta del administrado respecto del primer requerimiento de información, se advirtió el incumplimiento de este, ante lo cual, el comisionado reiteró el pedido de información el mismo día, mediante casilla electrónica. Sin embargo, nuevamente fue incumplido por el impugnante conforme consta en el numeral 4.6. del acta de infracción, motivo por el cual se han configurado dos infracciones a la labor inspectiva independientes, tipificados bajo el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, conforme lo establece la orden de inspección, la actuación inspectiva se encontró orientada a investigar sobre la materia de seguridad social, la cual ha resultado obstruida y se ha frustrado la fiscalización imposibilitando la continuación de la misma, en razón al proceder omisivo de la administrada; en ese sentido, la afectación a la labor inspectiva ha desencadenado efectos gravosos, por lo cual, cada una de las infracciones califican como muy graves, según lo establece el RLGIT.

Con relación a la evaluación de la validez del emplazamiento de los requerimientos de información en fechas 10 y 20 de setiembre de 2021, se advierte que cada uno de los mismos han contado con sus respectivas alertas al contacto registrado por la impugnante con fecha anterior a la notificación de los requerimientos, así tenemos:

Del mismo modo, no debe perderse de vista que el administrado ha tenido accesos a la casilla electrónica con antelación inmediata a la notificación de los requerimientos de información y durante el plazo otorgado por el comisionado para sus respectivos cumplimientos, conforme se visualiza a continuación:

De otro lado, en cuanto a los argumentos formulados en el recurso de revisión, se desestima toda alegación dirigida a negar el correcto emplazamiento y conocimiento de la administrada en cuanto a la notificación de los requerimientos de información, máxime si sobre la base de lo regulado en el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, publicado el 13 de enero de 2020, se reguló, con antelación a la notificación de los

A tal respecto, los emplazamientos mediante casilla electrónica han resultado plenamente válidos y no correspondía tramitar la notificación a la administrada de los requerimientos de información mediante cédula de notificación alguna.

Por otro lado, en cuanto al alegado concurso de infracciones entre las imputadas por el incumplimiento de los requerimientos de información de fecha 10 y 20 de setiembre de 2021, se precisa que, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL, de fecha 13 de noviembre de 2017, se aprobaron los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, entre los cuales se precisó parámetros para la aplicación del concurso de infracciones, estos son:

De acuerdo a lo anterior, se precisa que la omisión de cumplimiento de cada uno de los requerimientos de información constituye un acto individual y de configuración de infracción inmediata, según lo definido en el precedente de observancia obligatoria de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL; por lo cual, si bien se trata de la misma omisión generada por el administrado, esta se ha efectuado en diferentes oportunidades (el 10 y 20 de setiembre de 2021), razón por la cual se ha configurado por cada caso una infracción independiente y no resultan concurrentes los presupuestos de un concurso de infracciones.

Finalmente, respecto a la alegación de la concurrencia de la causal de eximente de responsabilidad por infracciones correspondiente al caso fortuito o la fuerza mayor, se advierte que la administrada no ha fundamentado válidamente en qué sentido le habría afectado el estado de emergencia sanitaria al incumplimiento de los requerimientos de información, máxime si estos se le han cursado en fecha posterior al mismo. No debe perderse de vista que la causal invocada debe estar acompañada de la documentación o pruebas -en general- que acrediten lo invocado a fin de permitirle a la Administración tener certeza de la configuración de esta, proceder omitido por parte de la impugnante en el presente caso. Por tanto, se desestiman cada uno de los argumentos formulados en su recurso de revisión, de acuerdo con lo analizado previamente.

Por lo expuesto, resulta evidente la validez de la notificación de los requerimientos de información a la administrada en fechas 10 y 20 de setiembre de 2021; razón por la cual, las infracciones imputadas contra la misma resultan ser justificadas al haberse configurado las infracciones tipificadas bajo el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.