Proyecto Especial Regional Pasto Grande — Res. 456-2024

Mediante Orden de Inspección N° 820-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 380-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega de una copia de los contratos de trabajo; así como por la comisión de tres (3) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no cumplir con los requerimientos de información de fechas 2 y 10 de diciembre de 2021, respectivamente; y por no cumplir con la medida de requerimiento notificada el 20 de diciembre de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 082-2022-SUNAFIL/IRE.MOQ /SIAI, de fecha 14 de marzo de 2022, notificado al procurador público el 16 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 109-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIAI- IF, de fecha 6 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Moquegua, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 208-2022-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 14 de junio de 2022, notificada al procurador público el 1 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 216,744.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 208-2022-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-AQP2, de fecha 14 de octubre de 20223, la Intendencia Regional de Arequipa declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la resolución impugnada y modificando la mula a la suma de S/ 124,784.00, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 22 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001288-2022- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 30 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el PROYECTO ESPECIAL REGIONAL PASTO GRANDE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que declara fundado en parte el recurso de apelación, modificando la sanción a la suma de S/ 124,784.00, por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.21 del artículo 25 y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 4 de noviembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el PROYECTO ESPECIAL REGIONAL PASTO GRANDE.

De los actuados se verifica que los inspectores comisionados corroboraron que la impugnante no acreditó la entrega de la copia del contrato de trabajo sujeto a modalidad de emergencia dentro del plazo de tres días hábiles del inicio de la prestación de servicios. Así como no acreditar la entrega de las recomendaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, anexa al contrato de trabajo sujeto a modalidad, a los doscientos cuarenta y ocho (248) trabajadores detallados en el Cuadro N° 2 del Acta de Infracción.

Del considerando 6 de la Resolución de Sub Intendencia se advierte que la instancia de sanción excluyó como trabajadores afectados a setenta (70) trabajadores, los mismos que se encuentran detallados en el literal a) de dicho considerando. Sin embargo, conforme se determinó en el literal b) del referido considerando, la impugnante no acreditó la entrega de una copia del contrato de trabajo sujeto a modalidad dentro del plazo establecido por ley, respecto de ciento setenta y ocho (178) trabajadores, los mismos que están detallados en el referido literal.

Asimismo, del considerado 8 de la resolución impugnada se advierte que dicha instancia, considerando la condición laboral de los trabajadores afectados (permanentes y reposición judicial), excluyó a treinta y siete (37) trabajadores de la relación de afectados, conforme se advierte del literal b) del referido considerando. Además, conforme se advierte de los literales a) y c) del mismo considerando, la impugnante acreditó la entrega del contrato respecto de cinco (5) trabajadores y respecto de seis (6) trabajadores acreditó que ejercen cargos de confianza. Por tanto, una vez excluidos los referidos trabajadores, se determinó un total de ciento treinta (130) trabajadores afectados.

Sobre el particular, la impugnante alega que cumplió con adjuntar los contratos de todos los servidores, no teniendo por cumplido el requerimiento por no consignar en el reverso de la hoja la recepción. Asimismo, alega que la infracción, de ser el caso, debe tipificarse como leve y no muy grave.

Al respecto, el artículo 83 del Decreto Supremo N° 001-96-TR establece que: “El empleador debe entregar al trabajador copia del contrato de trabajo en el plazo de tres (3) días hábiles contados desde el inicio de la prestación de servicios”.

Se debe entender al contrato de trabajo como un acuerdo de voluntades, a través del cual se perfecciona el vínculo de trabajo entre dos personas, donde una de las cuales se compromete a poner a disposición de la otra su fuerza de trabajo a cambio de una remuneración. Su duración se ve intrínsecamente ligada al principio de continuidad, debido a que nuestro sistema jurídico ha considerado históricamente que el contrato de trabajo es, por regla general, de duración indeterminada, según el principio protector o tuitivo que inspira al derecho del trabajo.

Por otro lado, el artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, determina que: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado (…)”.

El numeral 25.21 del artículo 25 del RLGIT, tipifica como infracción muy grave en materia de relaciones laborales, no celebrar por escrito y en los plazos previstos contratos de trabajo, cuando este requisito sea exigible, así como no entregar al trabajador un ejemplar del referido contrato dentro del plazo establecido en la norma correspondiente.

Conforme consta en el Acta de Infracción y de las resoluciones emitidas por las instancias previas, la impugnante celebró los contratos modales con sus trabajadores en diferentes fechas del año 2021, conforme se advierte de los cuadros consignados en las referidas resoluciones. Sin embargo, no en todos los casos acreditó la entrega de dichos contratos, motivo por el cual no se advierte la fecha de recepción de los mismos por los trabajadores.

En ese entendido, considerando que los ciento treinta (130) trabajadores afectados se encontraban sujetos a contratos de trabajo sujetos a modalidad, los cuales deben constar por escrito conforme lo dispone el artículo 7210 del TUO de la LPCL, el sujeto

Por tanto, encontrándose acreditada la falta de entrega de los contratos de trabajo sujetos a modalidad celebrados con los trabajadores afectados, se configura la infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.21 del artículo 25 del RLGIT; en consecuencia, se debe confirmar este extremo, pues la impugnante no ha desvirtuado el reproche administrativo imputado, no correspondiendo acoger los extremos del recurso de revisión antes referidos.

Respecto al alegato de que algunos trabajadores eran permanentes o repuestos judicialmente. Como se ha precisado previamente y se desprende de la resolución impugnada, los treinta y siete (37) trabajadores que presentaron las referidas condiciones fueron excluidos de la relación de trabajadores afectados. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo12, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable13, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector14.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador15. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad16.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 20 de diciembre de 202117, contenía los siguientes mandatos: “i) Acreditar los requisitos formales para la validez del contrato de trabajo sujetos a modalidad, así como la entrega de los mismos a favor de los trabajadores detallados en el cuadro N° 2; ii) Acreditar la entrega de las recomendaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, respecto de los trabajadores detallados en el cuadro N° 1.” Otorgando, para dicho efecto, un plazo máximo de tres (3) días hábiles para la adopción de la medida requerida, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

En mérito a dicha medida, la impugnante presentó los siguientes documentos18: “i) Contratos de trabajo sujetos a modalidad de servicios específicos en un número de ciento noventa y nueve; ii) Registro de inducción, capitación, entrenamiento y simulacros de emergencia de fecha 02/07 /2021, 14/06/2021, 14/05/2021, 11/03/2021, 07/04/2021, 04/03/2021 y 01/02/2021; iii) Documento denominado inducción y orientación básica en seguridad y salud en el trabajo proyecto especial regional pasto grande, del mes de julio de dos mil veintiuno en un número de dieciséis”.

Documentos que fueron valorados por los comisionados, conforme se advierte de los numerales 4.5 a 4.7 del acta de infracción y posteriormente por las instancias previas, concluyendo que los mismos no logran acreditar el cumplimiento de lo requerido respecto de todos los trabajadores afectados, conforme se ha señalado en los fundamentos precedentes de la presente resolución.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Debemos tener en cuenta que, la infracción a la labor inspectiva analizada es de comisión inmediata e insubsanable19, lo que implica que se configura y consuma en el

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 1420 de la LGIT y 17.221 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad, conforme se advierte, de los fundamentos de la medida inspectiva de requerimiento. En tal sentido, se advierte que los comisionados efectuaron la correcta determinación de la conducta infractora imputada, la identificación del incumplimiento y la individualización de los trabajadores afectados, por lo que, la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida.

Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por los comisionados, supuesto que, como se ha señalado, no ha cumplido. En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración, por parte de los inspectores comisionados, las instancias previas y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, correspondiendo confirmar la sanción por dicha infracción.

En tal sentido, no corresponde acoger los alegatos de la impugnante, referentes a que cumplió con presentar la documentación requerida y que existe una incorrecta tipificación de la infracción.

Asimismo, se advierte que la impugnante alega que se ha inaplicado los principios de debido procedimiento administrativo, legalidad, razonabilidad y licitud. Sobre el

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se

En ese entendido, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio, al deber de motivación, ni a los principios invocados por la impugnante, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Respecto al extremo alegado, referente a que se le está tratando como una empresa privada y no como una entidad pública, sujeta a presupuestos del estado y procedimientos que conlleva mayor tiempo. Debemos señalar que el artículo 4 de la LGIT delimita el ámbito de actuación de la inspección de trabajo, estableciendo que “en el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas (…)”. Aspecto que también es desarrollado en el artículo 5 del RLGIT22.

Como se desprende de lo actuado, desde la notificación del primer requerimiento de información de fecha 2 de diciembre de 2021, se solicitó a la impugnante la presentación de los contratos de trabajo y los cargos de entrega correspondientes. Reiterando dicha presentación en el requerimiento de información notificado el 10 de diciembre de 2021. Finalmente, considerando dicho incumplimiento y acreditada la infracción, se solicitó la subsanación mediante medida de requerimiento de fecha 20 de diciembre de 2021. En tal sentido, la impugnante pudo haber cumplido con lo solicitado oportunamente, pues tenía conocimiento de lo requerido; sin embargo, ni durante las actuaciones inspectivas ni en el procedimiento administrativo sancionador, logró acreditar el cumplimiento de lo solicitado en la medida de requerimiento respecto de todos los trabajadores afectados.

Por tanto, la impugnante bien pudo adoptar las medidas necesarias para cumplir con lo requerido, más aún, teniendo en cuenta los estándares documentales y procedimentales que se exige a las entidades públicas. Cabe señalar que, considerando lo señalado, el plazo otorgado en la medida de requerimiento resultaba razonable. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión, no advirtiéndose las vulneraciones a los principios alegadas por la impugnante.

Respecto a la aplicación del principio de razonabilidad a las infracciones por los requerimientos de información. Conforme se advierte de los actuados, dichas infracciones fueron desestimadas, dejando sin efecto las sanciones impuestas por las mismas, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.