Pronte Ingenieros S.A.C — Res. 127-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1642-2019-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 335-2019- SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Mediante Imputación de cargos N° 241-2020-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC del 05 de noviembre de 2020, notificado el 30 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 133-2021-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 328-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE de fecha 16 de julio de 2021, notificada el 19 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Mediante escrito de fecha 06 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 328-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 91-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 10 de setiembre de 20212, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 328-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 30 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 91- 2021-SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000913-2021- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 07 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, Sunafil), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PRONTE INGENIEROS S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 91-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00 por la comisión de la infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 28.10 del artículos 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PRONTE INGENIEROS S.A.C.

Como se ha resumido, la impugnante alega que no se ha realizado una correcta valoración de los medios probatorios aportados, vulnerando a su vez la debida motivación de los actos administrativos emitidos. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra fuertemente relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de

Asimismo, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente: “La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto” (énfasis añadido).

Del marco expuesto, se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de los derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Por lo que, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”.12

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la STC recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC señaló:

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”.13

Sobre el particular, de la revisión de los actuados se corrobora que, a lo largo de las diligencias realizadas, la impugnante presentó documentación orientada a acreditar el cumplimiento de su deber de prevención en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, respecto de la cual se evidencia lo siguiente:

En atención a los hechos señalados, en el fundamento 6.1.5. de la resolución impugnada se establece que los documentos presentados referente al “Uso y Manejo Plancha Compactadora”, no acreditan la certeza de la operatividad de dicha máquina, en atención de que los mismos tienen como fecha días antes y posterior a la fecha del accidente, el 20 de setiembre de 2019, por lo que no permiten acreditar que en dicha fecha se encontraba 100% operativa. Sobre el particular, atendiendo a que los días 18 y 23 de setiembre de 2019 la maquina referida se habría encontrado 100% operativa, la declaración de parte efectuada por la entonces inspeccionada generó una presunción17 respecto a la operatividad de la maquina en la fecha del accidente, hecho que —en todo caso— debería haber sido desvirtuado en las actuaciones inspectivas efectuadas, ya que si bien lo alegado por el empleador no traslada una verdad incontestable, sí ofrece una versión consistente con sus argumentos y otros medios de prueba, lo que no puede ser dejado de lado sin afectarse el derecho fundamental a la prueba. Entonces, el inspector actuante no debio limitarse a señalar que no existe documento que acredite que, en la fecha del accidente, la maquina se encontraba operativa.

A criterio de esta Sala, debe puntualizarse que el comportamiento de todos los componentes del Sistema de Inspección del Trabajo respecto al derecho fundamental a probar de los inspeccionados (y de los terceros con interés) debe ser observado a fin de que las competencias ejercidas por fiscalizadores y órganos del procedimiento sancionador se ejecuten en términos compatibles con el debido procedimiento administrativo. Conforme con la Sentencia del Tribunal Constitucional del 12 de octubre de 2012 (expediente 2698- 2012-PA/TC), la evaluación de las pruebas aportadas permite garantizar el respeto del

En el sentido trazado por el Alto Tribunal, durante la fiscalización laboral, los órganos sancionadores deben determinar si los inspectores de trabajo han considerado los medios de prueba presentados por los inspeccionados, motivando sus propuestas o decisiones en consecuencia con la expresión de tal consideración. Entonces, la motivación en las actas de infracción debe contemplar la valoración los medios de prueba pertinentes que haya aportado el inspeccionado para acreditar la licitud de su comportamiento.

Respecto a los “certificados de operatividad de equipos”, en el fundamento 6.1.6. de la resolución apelada se observa que dicho documento fue elaborado por un funcionario de la impugnante y no por un tercero especializado e imparcial.

En materia de seguridad y salud en el trabajo, los empleadores se encuentran en la obligación de realizar e implementar las obligaciones en materia de prevención de riesgos, por lo que el personal a su cargo, conforme con sus funciones, sí puede emitir informes que deben ser examinados por los inspectores actuantes como medios de prueba aportados por la interesada.

Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del un sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones

En tal sentido, resulta plenamente válido que el Jefe de Equipos y Mantenimiento emita un informe, bajo responsabilidad, de la operatividad o no de las diferentes máquinas o maquinaria de propiedad de su empleador. Para el caso en particular del estado de operatividad de la plancha compactadora DINAMYC PC-0184/19, tales certificaciones arrojan un testimonio de parte afirmativo sobre la operatividad de la misma que no ha sido opuesto por una contraprueba o razonamiento inferencial de parte de los inspectores actuantes que permita una interpretación contraria.

Por su parte, en el considerando 4.6 del Acta de Infracción, los comisionados establecieron que “a través del informe de investigación del accidente de trabajo, realizado por la inspeccionada, se ha determinado como una de las causas del accidente el hecho que la plancha (de la maquina compactadora) no tenía guarda y el cordel no contaba con el asa para sujetar”. En ese entendido, atendiendo a que el trabajador contaba con las capacitaciones necesarias para el manejo de la plancha compactadora, se encontraba plenamente capacitado para observar y comunicar las observaciones que realice de los instrumentos o maquinaria asignada para el ejercicio de sus funciones, supuesto que no ha sido corroborado o verificado en las actuaciones inspectivas, toda vez que no obra en el expediente documento alguno que acredite que el trabajador puso a conocimiento de su empleador dicho hecho.

Cabe señalar que, en el párrafo 4 del fundamento 4.6 del Acta de Infracción los comisionados dejaron constancia de lo siguiente: “El día 27 de noviembre del 2019, se realizó la visita de inspección al lugar del accidente, el mismo que se ubica en la vía pública, en el cruce de la Av. Bayóvar y Calle 7, frente a una de las puertas del cementerio, en la ciudad de Sechura. En esta diligencia el trabajador recurrente manifestó que, “el día 20.09.2019, a las 11:55 am, me encontraba trabajando para la empresa Pronte ingenieros SAC en la obra de Mejoramiento de la Avenida Bayóvar en la ciudad de Sechura : cuando iba a pesar el rodillo, me pidieron sacar la plancha compactadora de tierra, pero esta máquina no tiene la protección ni el Jalador de madera; entonces cuando intenté prender, la contra (rebote) de la maquina me jalé la mano y me la atrapo con la piola y la polea; lo que me produjo la amputación de mi dedo pulgar de la mano derecha. Yo ya tenía 03 meses trabajando en esta obra con esta misma máquina y nunca ha tenido la protección de la polea ni tampoco ha tenido el jalador en la piola, debo aclarar que antes de este trabajo yo nunca había utilizado esta máquina y tampoco la empresa me había enseñado cómo funcionaba, yo había aprendido por un amigo, pero no conocía el funcionamiento a fondo" (énfasis añadido).

Al respecto, atendiendo a la propia declaración efectuada por el trabajador denunciante, venía manejando dicha maquina por un tiempo prolongado, conociendo los detalles de la misma, he incluso ha señalado que dicha maquina no contaba con protección de la polea ni jalador de la piola; sin embargo, de los actuados no se evidencia que dicha observación fuese comunicada a la impugnante, así como tampoco que, los comisionados hayan contrastado dicha declaración con el documento suscrito por dicho trabajador sobre el uso y manejo de la plancha compactadora.

Por tanto, existe una contradicción respecto a lo señalado por el trabajador accidentado y lo suscrito por el mismo, en el documento denominado “Uso y Manejo Plancha Compactadora”, así como en el registro de capacitación presentado por la impugnante. Verificándose que tanto los comisionados como las instancias previas no han desvirtuado dicha contradicción; por tanto, no ha existido una correcta valoración probatoria, así como una adecuada motivación de los actos emitidos.

Por lo que, corresponde acoger el recurso en dicho extremo, en consecuencia, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta.