Promotora Opción Sociedad Anónima Eafc — Res. 435-2021

Mediante Orden de Inspección N° 20920-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 142-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión entre otra, en una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 1159-2019-SUNAFIL/ILM/AI2 del 18 de octubre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 360-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 138-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 24 de febrero de 2020, multó, entre otros, a la impugnante por la suma de S/ 22,134.00 por haber incurrido, entre otra, en:

Con fecha 05 de agosto de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 138-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 979-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 138-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4 y adecuando la sanción al monto de S/ 19,870.20 (Diecinueve mil ochocientos setenta con 20/100), por considerar los siguientes puntos:

Mediante escrito de fecha 19 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 979-2021/SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-001357-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de agosto del 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PROMOTORA OPCION SOCIEDAD ANONIMA EAFC presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 979- 2021/SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se revoca en parte la sanción impuesta e impuso el monto de S/ 19,870.20, por la comisión, entre otra, de las infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PROMOTORA OPCION SOCIEDAD ANONIMA EAFC.

Con fecha 19 de julio 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 979-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 2021 señalando los siguientes alegatos:

Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral9, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.10

Dentro sus funciones, la SUNAFIL supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo11 en el ámbito del régimen laboral privado12 y bajo los alcances de la Ley N° 3113113 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los

Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación laboral. Por tanto, tiene potestad de conocer -a través del recurso extraordinario de revisión- las resoluciones de segunda instancia, emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo dentro de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados como consecuencia de las competencias que la Ley N° 29981 le asigna a la SUNAFIL.

En ese orden de ideas, junto con la creación de la Sunafil, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas15 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley16 a la Sunafil, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL17 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR18), teniendo éstas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido este como un “sistema

En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”20, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina por esta desconcentración, sino que esta responde a un criterio organizativo, conservando sus competencias como autoridad central21.

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia de Lima Metropolitana en la resolución impugnada.

Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que este se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descrita.

En el caso de la PROMOTORA OPCION SOCIEDAD ANONIMA EAFC, la Intendencia adecuó la multa a S/ 19,870.20 (Diecinueve mil ochocientos setenta con 20/100 soles), por la comisión de una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, en consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, a fin de determinar la corrección jurídica del requerimiento y verificar si la impugnante estaba obligada o no a cumplir con él.

Cabe señalar, que el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT, establece que “En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, aun cuando el empleador sea del Sector Público, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada”.

Asimismo, la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, -Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva, la cual señala en el punto 6.3.2.1. “la actuación de la inspección del trabajo se desarrolla en las entidades del sector público, siempre y cuando estén sujetas al régimen laboral de la actividad privada, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT”.

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 46 de la LGIT, las Actas de Infracción contienen propuestas de sanción. las cuales en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 41 del citado dispositivo legal, que establece: "La Sunafil ejerce la competencia sancionadora y aplica las sanciones económicas que correspondan, de acuerdo a su competencia. Es primera y segunda instancia en los procedimientos sancionadores", y el artículo 37 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 007- 2013-TR que indica “La Intendencia de Lima Metropolitana es un órgano desconcentrado encargado, dentro de su ámbito territorial, de dirigir y supervisar la programación, desarrollo y ejecución de las actuaciones inspectivas de fiscalización, orientación y asistencia técnica; así como, supervisar los procedimientos sancionadores. El Intendente de Lima Metropolitana resuelve en segunda instancia, el procedimiento administrativo sancionador, así como los recursos de queja por denegatoria de recurso de apelación”.

Por lo tanto, de las actuaciones inspectivas que han dado mérito al presente procedimiento administrativo sancionador, el mismo ha culminado con la Resolución de sanción emitida por la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 138-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 24 de febrero de 2020, multó a la inspeccionada, pronunciamiento de primera instancia que fuera en apelación a la Intendencia de Lima Metropolitana, quien cuenta con la competencia, y con arreglo a sus atribuciones, emitió pronunciamiento con la Resolución de Intendencia N° 979-2021- SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de junio de 2021, materia de revisión ante este Tribunal, careciendo de asidero legal los agravios señalados en éste extremo.

Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a la misma, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de la norma acotada, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. Por tanto, el requerimiento de ordenar el pago de sumas de dinero por incumplimiento de leyes laborales sólo puede ser realizada en base a las pruebas que el inspector haya actuado en su investigación, que pongan de manifiesto dicho incumplimiento.

Así, de la revisión de los actuados se ha evidenciado que el inspector comisionado dejó constancia, en el punto tercero de los hechos constatados del Acta de Infracción, que el administrado el día que fue citado para dar cumplimiento a la medida de requerimiento esto es 14-01-2019 exhibió copia de correos Boleta de Pago en cuyo asunto señala Reglamento Interno de Trabajo, sin constancia de recepción respecto de 67 trabajadores vendedores conforme se detalla a continuación que se detalla a continuación:

Asimismo, el administrado, con fecha 04 de setiembre de 2019 en vía de subsanación, presenta los cargos de entrega de un ejemplar del RIT respecto de cuarenta y nueve (49) trabajadores, presentando la declaración suscrita por ellos, señalando que en cuanto a los dieciocho (18) restantes no adjunta cargo al encontrarse cesados. Posteriormente, con el escrito de descargo al Informe Final de fecha 12 de febrero de 2020, adjunta copias legalizadas de correos electrónicos de catorce (14) ex trabajadores afectados y un CD con correos electrónicos de once (11) ex trabajadores afectados.

La Sub Intendencia concluye, del análisis de las pruebas presentadas, que pese a evidenciar que la infracción fue subsanada respecto de los trabajadores (18) no es posible reducir o eximir la sanción en la medida que no se ha acreditado la entrega a dos de los dieciocho ex trabajadores afectados: Nélida Antonia Muñoz y Ortega y Ricardo Arturo Villegas Miranda.

Por su parte la Resolución de Intendencia N° 979-2021-SUNAFIL/ILM, que es materia de revisión, concluye que el administrado con la documentación que presenta al recurso impugnatorio de fecha 05 de agosto de 2020, adjunta los correos emitidos23 y el Memorándum24 cuyo contenido se refiere a la entrega del Reglamento Interno de Trabajo, el cual obra la firma de los trabajadores Nélida Antonia Muñoz Ortega y Ricardo y Arturo Villegas Miranda, por lo corresponde aplicar beneficio de reducción de multa, atendiendo a la fecha en que fue presentado los documentos (05/08/2020).

Así, debemos precisar que uno de los principios sobre los cuales se sustenta el procedimiento administrativo es el de Presunción de Veracidad preceptuado en el artículo IV del TUO de la LPAG25; por el cual la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que, los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Cabe señalar, que en caso la documentación presentada no satisfaga la presunción de licitud26 y veracidad, se podrá adoptar las acciones correspondientes, al amparo de la LGIT, debiendo para dicho efecto motivar con hechos y pruebas la decisión.

En tal sentido, en consideración a la documentación presentada por la impugnante descritas en el considerando 6.20 y 6.24 de la presente resolución, se debió tener por cierto el contenido de la misma, dando por cumplida la medida inspectiva de requerimiento, en concordancia del Principio de Verdad Material27, no siendo suficiente restar el mérito probatorio de los correos presentados por la administrada en su deber de colaboración con fecha 14 de enero de 2019, cuando ha quedado acreditado que a dicha fecha ya se había entregado el Reglamento Interno de Trabajo a los trabajadores Antonia Muñoz Ortega y Ricardo y Arturo Villegas Miranda .

Cabe señalar, que, en consideración a los hechos, no resultaría razonable la imposición de la sanción a la labor inspectiva, toda vez que la finalidad del sistema inspectivo es la verificación del cumplimiento de la normativa sociolaboral y de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte de los empleadores, hecho que se produjo con la acreditación efectuada por la administrada, y no exceder el carácter punitivo de la Administración Pública.

En tal sentido, verificadas las actuaciones inspectivas realizadas, no se ha evidenciado por parte de la impugnante, intención de no colaborar con las mismas, pues a lo largo del procedimiento ha cumplido con presentar documentación con la finalidad de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones, por lo que no se evidencia del acta de infracción ni de la resolución impugnada, la correcta valoración de los medios probatorios presentados, así como tampoco la aplicación de los principios antes referidos. Por tanto, corresponde acoger el recurso en dicho extremo.

En tal sentido, cabe acoger este extremo del recurso de revisión