Promotora Interamericana de Servicios S.A — Res. 794-2022

Mediante Orden de Inspección N° 216-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 153-2021- SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia relaciones laborales, por no acreditar el doble pago por vacaciones no gozadas, así como por no acreditar el reintegro de la remuneración vacacional del periodo 2018-2019 a favor de la señora Marisol Ayma Ramos; así como por incurrir en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 18 de

Que, mediante Imputación de cargos N° 209-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 05 de mayo de 2021, notificada el 07 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 305-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 25 de junio de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 623-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO- SIRE, de fecha 19 de octubre de 2021, notificada el 21 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 30,052.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 12 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 623-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0245-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 23 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional del Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0245-2021- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000028-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 25 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley,

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PROMOTORA INTERAMERICANA DE SERVICIOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0245- 2021-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 30,052.00 por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PROMOTORA INTERAMERICANA DE SERVICIOS S.A.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala sólo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una infracción GRAVE, así como dos infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la sanción grave, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se ha agotado la vía administrativa.

Cabe señalar que, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713, regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios; además, dicho derecho está condicionado al cumplimiento de un récord conforme a la jornada semanal. Asimismo, en su artículo 12 establece: “Para efectos del récord vacacional se considera como días efectivos de trabajo los siguientes: a) La jornada ordinaria mínima de cuatro horas”.

Por su parte, el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, establece que en casos de trabajo discontinuo o de temporada cuya duración fuere inferior a un año y menor a un mes, el trabajador percibirá un dozavo de la remuneración vacacional por cada mes completo de labor efectiva. Toda fracción se considerará por treintavos, en tal caso se aplica dicha proporcionalidad respecto a la duración del goce vacacional.

El artículo 22 de la misma norma, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Cabe señalar que, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa, tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

En ese sentido, el artículo 23 Decreto Legislativo N° 713, establece que, los trabajadores, en caso de no disfrutar del descanso vacacional dentro del año siguiente a aquél en el que adquieren el derecho, percibirán lo siguiente:

En este orden de ideas, el Inspector comisionado dejó constancia en el quinto hecho constatado del Acta de Infracción lo siguiente: “(…) en el caso de la trabajadora Marisol Ayma Ramos con respecto al periodo vacacional 2017/2018 no acreditó el doble pago por vacaciones no gozadas (remuneración por el descanso adquirido no gozado e indemnización por no haber disfrutado del descanso), así como no acreditó el reintegro de la remuneración vacacional del periodo 2018/2019, extremos en los que la inspeccionada no dio cumplimiento a la medida de requerimiento”.

Así las cosas, de los actuados se verifica que la impugnante no ha acreditado la subsanación de los incumplimientos antes referidos, pues si bien señala que en la liquidación de beneficios9 sociales ha cumplido con hacer efectivo el pago de las vacaciones e indemnización del periodo 2017-2018; de la revisión de la misma, se corrobora que no contempla el pago de la indemnización, incumpliendo en dicho extremo con lo requerido. Asimismo, respecto a la boleta de mayo de 2019, se evidencia que la impugnante efectuó el adelanto de las vacaciones del periodo 2018-2019, realizando el pago parcial de las mismas, por lo que se encontraba en la obligación de reintegrar el monto no cancelado, no habiendo presentado medio probatorio que permita verificar la subsanación de lo señalado.

Por lo tanto, se verifica que el inspector comisionado, ha constatado los incumplimientos incurridos por la impugnante, fundamentos recogidos por las instancias previas, con los cuales esta instancia concuerda. En tal sentido, no corresponde acoger los extremos referentes a la presente infracción.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una falta grave a las relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 18 de febrero de 202110, contenía el siguiente mandato: “i) Depósito de compensación por tiempo de servicios, ii) Pago directo de la compensación por tiempo de servicios, iii) Pago de gratificaciones, iv) Pago de bonificación extraordinaria, v) Pago de vacaciones no gozadas, vi) Entrega de certificado de trabajo”. Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de tres (03) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento en el pago de la compensación por tiempo de servicios, solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “falta grave”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del referido incumplimiento a las relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “falta grave”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,11 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Estando a lo señalado y considerando que respecto a la infracción que es materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracción grave en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado12, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables13, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo tanto, dicho extremo del recurso no resulta amparable.

Respecto al extremo alegado, sobre haber cumplido con brindar la información requerida. Debemos señalar que, las infracciones imputadas no contemplan alguna infracción a la labor inspectiva por falta de colaboración en la remisión de información, pues la única infracción a la labor inspectiva imputada, versa sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Por tanto, el solo hecho de haber presentado documentos, que no acrediten el cumplimiento de dichas obligaciones, no implica la subsanación de la referida infracción. En tal sentido, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Respecto al extremo del incumplimiento en el otorgamiento de un plazo razonable para la subsanación de sus obligaciones, dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento. Debemos señalar que, tratándose de una subsanación de tipo económico, referente a obligaciones sociolaborales, las cuales, la impugnante debió cumplir en los plazos y formas que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto para los mismos, el plazo de tres días hábiles otorgado, resulta razonable para dar cumplimiento a dichas subsanaciones. Asimismo, no se verifica que la impugnante haya acreditado fehacientemente las razones por las cuales no pudo cumplir con subsanar oportunamente las infracciones imputadas. Por lo tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente

Respecto al extremo referente a la falta de motivación de la Imputación de Cargos. Debemos señalar que el referido alegato fue planteado ante la instancia de apelaciones, la misma que ha emitido pronunciamiento al respecto, fundamentos con los que esta Sala concuerda. Asimismo, es oportuno señalar que, la apertura del procedimiento administrativo sancionador se da con la notificación de la Imputación de Cargos, la misma que se complementa con los documentos que adjunta, esto es, con el acta de infracción. Asimismo, la impugnante no cuestiona la falta de notificación o la no toma de conocimiento de dicha Acta de Infracción, pues la misma fue válidamente notificada.

En tal sentido, de la revisión de la referida Acta de Infracción, se verifica que la misma contiene los hechos constatados, indicando los elementos objetivos y los documentos analizados, realizando una correcta determinación de los hechos imputados. Por lo tanto, no se evidencia la vulneración del derecho de defensa de la impugnante, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso. Sobre el principio de razonabilidad en el cálculo de la multa

Debido a que la impugnante ha invocado el principio de razonabilidad, esta Sala considera apropiado verificar si la sanción obtenida por las instancias inferiores se constriñe al citado principio rector.

Sobre el particular, el principio de razonabilidad14 es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho, y resulta una exigencia en todas las actuaciones que desempeña la Administración Pública.

En esa línea, López González, expresa lo siguiente15:

De ahí que el principio de razonabilidad fue concebido más bien como un mecanismo destinado a controlar el ejercicio de potestades públicas al momento de imponer

En ese entendido, de la verificación de los actuados, se corrobora que las multas impuestas han sido determinadas, conforme al cuadro de sanciones establecidos en el numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, cuyo tenor ha sido diseñado en función a la dimensión del infractor (microempresa, pequeña empresa y no MYPE), la gravedad de la falta y el número de trabajadores afectados, en cada infracción incurrida. Por tanto, se ha observado el principio de razonabilidad al momento de imponer el monto de las sanciones por cada infracción incurrida.

En base de lo expuesto, la emisión de la multa obedece de manera estricta a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo a la dimensión empresarial de la impugnante. Por lo que no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.