Promotora Interamericana de Servicios S.A — Res. 1361-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Pago de la remuneración (sueldos y salarios)), Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: Vacaciones), y Licencia con goce de haber (incluye todas).

instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber atendido al requerimiento de información notificado por casilla electrónica con fecha 10 de setiembre de 2021, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles, cuyo plazo de verificación se cumplió el día 17 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndose una multa ascendente a S/ 11,572.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber atendido al requerimiento de información notificado por casilla electrónica con fecha 20 de setiembre de 2021, otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles, cuyo plazo de presentación venció el día 27 de setiembre de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndose una multa ascendente a S/ 11,572.00.

i. Que, en aplicación del artículo 218° de la Ley 27444, interpone recurso de apelación solicitando que se declare la nulidad de la resolución impugnada, por haberse vulnerado su derecho al debido proceso y al derecho de defensa, dado que no se habrían valorado adecuadamente los descargos presentados. ii. Señala que la resolución carece de motivación suficiente, limitándose a citar normas legales sin realizar un análisis expreso de los hechos y pruebas presentadas, lo que configuraría una motivación aparente en contravención al artículo 139 inciso 5 de la Constitución y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC Exp. N° 3943- 2006-PA/TC). iii. Argumenta que, en el presente caso, se ha producido una subsanación voluntaria de las presuntas infracciones, toda vez que se acreditó el pago de vacaciones y remuneraciones de la trabajadora Jara Pineda Roxana Paulina, por lo que, en aplicación del artículo 257 inciso 1 de la Ley 27444, correspondería eximir de responsabilidad administrativa a su representada. iv. Alega que no existe una adecuada relación entre los hechos imputados y las pruebas actuadas, toda vez que mediante la Orden de Inspección N° 654-2022-SUNAFIL/IRE- CAL ya se había verificado el cumplimiento de los pagos cuestionados, lo cual no habría sido valorado en la resolución apelada. v. Indica que, además, la resolución impugnada no consideró que el presente caso fue judicializado (Exp. N° 1409-2021), lo cual, conforme a la Resolución N° 075-2022-

SUNAFIL/TFL-Primera Sala, debió motivar la suspensión del procedimiento administrativo sancionador. vi. Refiere que la empresa usuaria no permitió la reincorporación de la trabajadora por no contar con el esquema completo de vacunación contra el COVID-19, exigido conforme a la Ley 29783 de SST y las Resoluciones Ministeriales N° 055-2020-SA y N° 1275-2021-MINSA, por lo que no resultaría imputable a su representada la supuesta vulneración de derechos laborales. vii. Sostiene que se vulneró el principio de Non Bis In Idem, puesto que se le sanciona dos veces por los mismos hechos (la falta de documentación y el incumplimiento de pago de beneficios), lo que contraviene el artículo 248 numeral 11 de la LPAG y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Exps. N° 00174-2006-HC y 1176-2003- AA/TC). viii. Argumenta, asimismo, que la notificación de los actos del procedimiento no se realizó de manera correcta, en tanto no se habría cumplido con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, respecto a la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, citando como precedente vinculante las Resoluciones de Sala Plena N° 547-2021, 548-2021 y 552-2021-SUNAFIL/TFL. ix. Finalmente, sostiene que la sanción impuesta le genera un agravio económico y jurídico, que afecta sus actividades y la posibilidad de continuar cumpliendo con sus obligaciones laborales, solicitando que se deje sin efecto la multa y se archive el procedimiento sancionador.

i. Se acreditó que la inspeccionada incurrió en dos infracciones muy graves en materia de labor inspectiva, al no atender los requerimientos de información: el primero, notificado por casilla electrónica el 10 de setiembre de 2021, cuyo plazo de cinco (05) días hábiles venció el 17 de setiembre de 2021; y el segundo, notificado el 20 de setiembre de 2021, cuyo plazo de cinco (05) días hábiles venció el 27 de setiembre de 2021, configurando la conducta prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. ii. La Intendencia Regional del Callao determinó que los argumentos de la inspeccionada respecto a la supuesta vulneración del debido proceso, duplicidad de sanción (non bis in ídem) y demás alegaciones, no resultaban idóneos para desvirtuar la comisión de las infracciones constatadas durante las actuaciones inspectivas. iii. Asimismo, se concluyó que no se configuraban causales de nulidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 del TUO de la LPAG, por lo que no correspondía la nulidad de la resolución apelada, sino su confirmación en todos sus extremos.

2 Notificada a la impugnante el 28 de agosto de 2023.

iv. En consecuencia, mediante Resolución de Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE- CAL, de fecha 24 de agosto de 2023, se resolvió confirmar la sanción impuesta por la suma de S/ 23,144.00 (Veintitrés Mil Ciento Cuarenta y Cuatro con 00/100 Soles) y declarar infundado el recurso de apelación interpuesto.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.

Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA PROMOTORA INTERAMERICANA DE SERVICIOS S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 18 de setiembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes argumentos:

i. Se ha vulnerado su derecho al debido proceso, a la debida motivación y a la defensa, alegando que la resolución apelada no contiene una relación concreta de los hechos ni el análisis de los descargos presentados, limitándose a citar normas sin sustento fáctico. ii. Indica que solicitó la ampliación del plazo de cumplimiento del requerimiento de información de fecha 10 de setiembre de 2021, la cual no fue atendida por el inspector, configurándose vulneración al derecho de defensa y debido proceso. iii. Señala que se ha producido duplicidad de imputaciones, pues en el marco de la Orden de Inspección N° 654-2022-SUNAFIL/IRE-CAL se habrían evaluado los mismos hechos, como el pago de vacaciones y remuneraciones, lo que generaría una contravención al principio de non bis in ídem.

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR

iv. Refiere que la Sub Intendencia y la Intendencia no valoraron adecuadamente los documentos que acreditaban el pago de beneficios sociales, tales como remuneraciones, vacaciones y gratificaciones, los cuales fueron adjuntados durante el procedimiento sancionador. v. Sostiene que se ha acreditado que no se vulneraron los derechos laborales de la trabajadora denunciante, toda vez que se presentó documentación que acredita pagos de vacaciones, remuneraciones y beneficios sociales, así como la justificación de la licencia por falta de vacunación completa contra el COVID-19. vi. Argumenta que la resolución impugnada no aplicó el artículo 40° de la LGIT, que regula la reducción de multas en casos de subsanación, ni tampoco consideró lo dispuesto en los artículos 48° y 49° de la LGIT y del RLGIT, referidos a la posibilidad de reducción de sanciones cuando la infracción es subsanable. vii. Manifiesta que, al haberse acreditado el pago de los beneficios sociales, correspondía aplicar el artículo 257 inciso 1 literal f) del TUO de la Ley 27444, referido a la eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria. viii. Señala la inadecuada aplicación de las normas sobre medidas inspectivas de advertencia y requerimiento (artículo 14° de la LGIT y artículo 17.2° del RLGIT), alegando que el inspector no realizó un análisis correcto ni emitió medidas correctivas antes de proponer la sanción. ix. Afirma que se vulneró el principio de tipicidad, por cuanto la conducta imputada como infracción muy grave —no atender requerimientos de información— habría sido interpretada extensivamente, cuando la empresa no se negó a entregar información, sino que estuvo en permanente colaboración con la labor inspectiva. x. Denuncia que las notificaciones electrónicas no cumplieron con su finalidad, debido a que las alertas no habrían llegado al correo institucional de la empresa, lo que configuraría vulneración al debido proceso y al derecho de defensa. xi. Resalta que ha existido colaboración de su parte con la labor inspectiva, cumpliendo con adjuntar la documentación requerida, por lo que la sanción impuesta resulta desproporcionada y contraria al principio de razonabilidad. xii. Finalmente, invoca los principios de primacía de la realidad, informalismo, imparcialidad, objetividad y equidad, solicitando que se deje sin efecto la sanción impuesta, al no haberse acreditado incumplimiento de obligaciones laborales que afecten los derechos de los trabajadores.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el segundo requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021

guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

10 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 11 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las

principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.

disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 12 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.

i. En el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación” del 20 de setiembre de 2021, notificado en la casilla electrónica de la impugnante en la misma fecha, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la documentación detallada en la misma, en el plazo de cinco (05) días hábiles.

ii. De acuerdo a lo señalado en los numerales 4.4, y 4.5, del acta de infracción, se advierte que el comisionado dejó constancia que la impugnante no cumplió con presentar la documentación solicitada, en ambos requerimientos, imposibilitando la verificación de las materias objeto de inspección.

iii. Es pertinente precisar que, respecto al requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021, este fue de pleno conocimiento del administrado, quien incluso presentó información que el inspector comisionado consideró insuficiente para la verificación de las materias requeridas. En consecuencia, se concluye que la empresa tiene la obligación de atender los requerimientos de información formulados por la autoridad inspectiva, proporcionando de manera completa y oportuna la documentación necesaria que permita verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral. En tal sentido, recaía sobre la empresa la responsabilidad de responder de manera adecuada y suficiente al requerimiento de información.

iv. Respecto al requerimiento de información de fecha 10 de setiembre de 2021, se advierte que la empresa también tuvo conocimiento de su notificación y, dentro del plazo otorgado, formuló una solicitud de ampliación para cumplir con la entrega de la documentación requerida. Sin embargo, dicha petición no fue objeto de valoración ni pronunciamiento expreso por parte del inspector comisionado. Cabe señalar que, si bien no existe obligación legal de acoger los pedidos de prórroga

13 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

planteados por el inspeccionado, sí corresponde a la autoridad inspectiva emitir un pronunciamiento respecto a tales solicitudes en atención al principio de buena fe procedimental y al deber de motivación.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador, referente al requerimiento de información de fecha 10 de setiembre de 2021

a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida

resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta – pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

sirven de base a sus decisiones, incluso mediante actuaciones de oficio, antes de imponer una sanción.

“(…) 33. Por ello, en la misma medida en que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados al cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las actuaciones permitidas para cumplir con la función de vigilancia, en la exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, ya sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba.”

“(…) 6.3 En tal sentido, para que un pedido de ampliación de plazo formulado oportunamente por el sujeto inspeccionado sea valorado adecuadamente por el inspector actuante, la justificación que motive este pedido no debe consistir en una mera alegación de parte. Por el contrario, en estricto cumplimiento del principio de buena fe procedimental, el administrado deberá presentar los elementos justificativos con relación a la demora que hace necesario el plazo adicional. Es decir, con arreglo al citado principio, los servidores del Sistema de Inspección del Trabajo deben considerar que resultará exigible al sujeto inspeccionado que solicite un plazo adicional para cumplir un requerimiento informativo que proceda con cuidados significativos, conforme a la casuística general:

(i) Que explique sustentadamente y acredite los hechos que impedirían cumplir con la entrega de toda o parte de la información requerida por el inspector de trabajo dentro del plazo establecido.

(ii) Que otorgue medios verificables para determinar si, efectivamente, el objeto del requerimiento informativo reviste de complejidad especial.

(iii) Que se pueda demostrar que la cantidad de la información, su antigüedad, u otro criterio análogo motiva a flexibilizar el plazo originalmente interpuesto.

(iv) Además de los siguientes criterios ejemplificadores, que pueden acontecer singular o combinadamente, los servidores del Sistema de Inspección del Trabajo deberán verificar si el administrado ha establecido en su petición cuánto es el tiempo que le tardará integrar la información y/o documentación faltante.”

generando la invalidez de la decisión administrativa cuestionada. Tal vulneración se evidencia en el caso concreto, dado que la imputación se sustentó en el requerimiento de información notificado el 10 de setiembre de 2021. Frente a este, la empresa, en la misma fecha de vencimiento del plazo (17 de setiembre de 2021), presentó una solicitud formal de ampliación por siete (07) días hábiles. Dicha solicitud no constituyó un simple petitorio, sino que fue acompañada de documentación sustentatoria que acreditaba las dificultades alegadas, tales como el impacto de la pandemia, la drástica reducción de personal y la ubicación de su archivo físico en el distrito de Ancón. Para ello, adjuntó reportes de SUNAT que evidenciaban la disminución del número de trabajadores de 2,315 a 520, así como la existencia de un depósito en dicha jurisdicción.

14 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”

a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)

Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

Información Adicional

Materia

Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

Labor Inspectiva Incumplimiento al deber de colaboración con la inspección del trabajo en cuanto no cumplió con el requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021.

Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la PROMOTORA INTERAMERICANA DE SERVICIOS S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 24 de agosto de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1147-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Subintendencia N° 779-2023- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 08 de junio de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1147-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 10 de setiembre de 2021. TERCERO.- RETROTRAER el procedimiento sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 779-2023-SUNAFIL/IRE- CAL/SISA, de fecha 08 de junio de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 10 de setiembre de 2021, considerando los alcances señalados en la presente resolución. CUARTO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 211-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 24 de agosto de 2023, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021.

QUINTO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, respecto al extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 20 de setiembre de 2021.

SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Callao, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.52 de la presente resolución.

SEPTIMO.- Notificar la presente resolución a la PROMOTORA INTERAMERICANA DE SERVICIOS S.A. y a la Intendencia Regional de Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20251007RVSP – HR: 183659-2023