| Resolución N° | 0986-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 831-2021-SUNAFIL/IRE-CUS |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO |
| Impugnante | Promesa |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N°140-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Cusco |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por PROMESA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 831-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, en todos los extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución PROMESA, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20231011ECHV
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2114-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 841-2021-SUNAFIL/IRE- CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva por incumplir los requerimientos de información los días 05 y 12 de noviembre de 2021, en mérito al operativo denominado "IRE CUSCO OPERATIVO SOBRE SST - OCTUBRE 2021".
Mediante Imputación de Cargos N° 122-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 22 de febrero de 2022, notificada el 24 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Otros planes y programas de seguridad y salud en el trabajo); Condiciones: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinarias (Sub materia: Avisos y señales de seguridad). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 263-2022-SUNAFIL/IRE- CUSCO/SIAI, de fecha 29 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 413-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO, de fecha 22 de junio de 2022, notificada el 27 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 46,200.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, por no cumplir con los requerimientos de información de fechas 29 de octubre y 08 de noviembre de 2021, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.002, resultando un total de S/ 46,200.00.
Con fecha 15 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 413-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO, argumentando lo siguiente:
i. Que, las alertas notificadas llegaron a su correo electrónico como spam o correo basura, siendo que indica que la administración debe acreditar que las alertas llegaron a su correo electrónico. ii. Indica que, en principio de la verdad material, debe OGTIC indicar que las alertas de notificación han sido emitidas, lo cual no ha sucedido. iii. Añade que, en el hipotético y negado caso que se acredite fueron enviadas, pierde razonabilidad las alertas de notificación que ingresan como spam o correo basura, es decir, indica no le alcanza la responsabilidad subjetiva. iv. Solicita se declare la nulidad del acto administrativo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 26 de julio de 20223, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Precisa que, resulta contraproducente lo alegado por el apelante al pretender justificar la omisión en la remisión de información al requerimiento de información notificado en fecha 29.10.2021 y 08.11.2021 (según las constancias de depósito de notificación vía casilla electrónica del expediente de investigación), argumentando que dicho requerimiento fue considerado como SPAM cuando ésta es de uso y control exclusivo del sujeto inspeccionado; en consecuencia, como ya se evidenció, el marco normativo citado responsabiliza directamente al usuario de la casilla electrónica que, para el caso en particular lo constituye el apelante, por tanto, lo alegado no enerva la sanción impuesta, más aún cuando se trata de hechos cometidos en fechas diferentes, un incumplimiento producido en octubre y otro en noviembre, configurando así dos infracciones ii. Señala que, consulto través del aplicativo “consulta de notificaciones a través de la casilla electrónica” arrojando respecto a los requerimientos de información depositados en fechas 29.10.2021 y 08.11.2021, se documentó la existencia de
2 Por cada infracción. 3 Notificada a la impugnante el 01 de agosto de 2022.
remisión de alerta al requerimiento de información notificado a: ecpt_5@hotmail.com
iii. Por tanto, indica, en el caso en particular, al haberse corroborado la conducta infractora en la que incurrió el apelante al no remitir información al requerimiento notificado en fecha 29.10.2021 y 08.11.2021, lo mismo que imposibilitó la verificación oportuna de las materias inspeccionadas (de acuerdo a lo indicado por el inspector comisionado),en concordancia con el fundamento 15 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, se ha tipificado adecuadamente dicho incumplimiento con la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del D.S. N° 019-2006-TR; de esta manera, lo alegado en este extremo por el apelante resulta infundado Sobre los documentos que forman parte del empleador, la Intendencia Regional de Lambayeque, indica que, la aplicación de lo dispuesto en el Decreto Legislativo Nº 1310, invocado por la recurrente, que prescribe que el empleador se encuentra obligado a conservar los documentos y constancias de pago hasta cinco años, resulta imposible su aplicación al presente caso, pues, el sujeto inspeccionado no ha acreditado fehacientemente el pago de las remuneraciones y asignación familiar a favor de la trabajadora afectada, por lo que, no se puede computar el plazo de los cinco años. Además, nada impedía cumplir a la recurrente con presentar las boletas de pago de los periodos de 2016 al 2020. Por lo que, concluye, que los requerimientos han sido emitidos conforme a ley, no afectándose el principio de legalidad.
Con fecha 11 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 140-2022- SUNAFIL/IRE-CUS.
La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000454-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 18 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y
5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Promesa
De la revisión de los actuados, se ha identificado que PROMESA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 46,200.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, el 01 de abril de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PROMESA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 11 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, indica solo tomó conocimiento de la alerta del 17 de mayo de 2022. Además, no tomó conocimiento de las demás alertas de notificación referidas a los requerimientos de información de fechas 29 de octubre y 08 de noviembre de 2021. Asimismo, afirma que llegaron a su correo electrónico como spam o correo basura. ii. Indica que, no basta con las constancias de notificación de la casilla electrónica, sino que se debe acreditar las alertas de notificación. iii. Aplicación del principio de verdad material, debiendo OGTIC de la SUNAFIL, demostrar que las alertas han sido notificadas efectivamente y que llegaron a su correo electrónico. iv. Señala que, se debe tener en cuenta el expediente Nº 3394-2021. v. Asimismo, alega que se debe comprobar el acuse de recibo conforme el artículo 20 del TUO de la LPAG. vi. Refiere que, se debe aplicar el principio de culpabilidad, ya que en el hipotético negado que se acredite las alertas de notificación, habrían llegado como SPAM. vii. Solicita la nulidad del acto administrativo.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la notificación de los requerimientos de información
La impugnante alega una indebida notificación ante la falta de la remisión de las alertas, motivo por el cual no pudo cumplir con los requerimientos de información. Con respecto a la notificación efectuada a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR — publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.
En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la
Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003- 2020-TR.
Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003- 2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8. 1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11. 1º)
Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020- SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,10 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
10 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.11
En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017- PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).
Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:
“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.
Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión. Por lo que, no se aprecia afectación alguna en los términos alegados por la impugnante, ya que este dispositivo normativo no exige se deba contar con un acuse de recibo de las alertas, como erróneamente lo sostiene la inspeccionada.
Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la
11 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Thémis núm. 6, p. 18.
esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG). Por tanto, no se aprecia una afectación al derecho de defensa, ni al principio de legalidad, ni al debido procedimiento en los términos indicados por la recurrente, por lo que se debe desestimar los argumentos dirigidos en este extremo.
De otro lado, corresponde señalar que, mediante Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, de fecha 27 de mayo de 2021, publicado el 29 de mayo de 2021, en su artículo 1 establece:
“Artículo 1.- Objeto La presente resolución tiene por objeto modificar el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114- 2020-SUNAFIL, que aprueba el CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL DEL SISTEMA INFORMÁTICO DE NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL – SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL).”
La misma resolución en su artículo 2 prescribe: “Modifíquese el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, el cual queda redactado en los términos siguientes”:
Figura N° 01
En ese entendido, de la citada resolución se evidencia que la notificación de los requerimientos de información resultaba obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2020. Por lo que, atendiendo a que las notificaciones de los requerimientos de información se efectuaron el 29 de octubre y el 09 de noviembre de 2021, fueron emitidas al amparo de la vigencia de la obligatoriedad de la notificación por casilla electrónica, siendo válidamente notificada.
Sobre los requerimientos de información
Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)”12 (énfasis añadido).
El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT. (énfasis añadido).
De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Numeral 1.8.
obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad14. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio
13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 14 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de
conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”15.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia16.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- Del documento denominado “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, notificado mediante casilla electrónica el 29 de octubre de 2021, otorgando un plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación:
Figura Nº 02
- Ante su incumplimiento, se emitió un segundo requerimiento de información con fecha 08 de noviembre de 2021, otorgándole a la administrada un plazo de tres días hábiles para cumplir con la presentación de la documentación solicitada, bajo apercibimiento en caso de incumplimiento de constituir una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa.
infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 15 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421. 16 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
Figura Nº 03
Ante los argumentos de la impugnante, descritos precedentemente, esta Sala en virtud del principio de verdad material contenido en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG, ha realizado la búsqueda en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de los requerimientos de información, de fechas 29 de octubre y 08 de noviembre de 2021; se verificó que su primer acceso a casilla por parte de la impugnante fue meses previos a los requerimientos de información, pues se tiene como primer ingreso a casilla el 04 de abril de 2021.
Figura Nº 04
Figura Nº 05 Listado de contactos
Además, se verifica de este aplicativo de OTIC de la SUNAFIL que se enviaron las alertas de estas dos notificaciones al correo electrónico registrado por el sujeto inspeccionado, que a dicha fecha era ecpt_5@hotmail.com
Figura Nº 06 Alerta del requerimiento de información de fecha 29 de octubre de 2021.
Figura Nº 07 Alerta del requerimiento de información de fecha 08 de noviembre de 2021.
En este punto resulta necesario invocar que mediante Resolución de Sala Plena N° 002- 2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 02 de febrero de 2023 en el diario oficial El Peruano, se aprobó, entre otros, los siguientes precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información
que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica).
14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR” (el resultado es nuestro).
En tal sentido, se aprecia que la impugnante tenía pleno conocimiento de los requerimientos de información efectuados, al ser debidamente notificados; por lo que, es errónea su afirmación dirigida a cuestionar el deber de la administración a notificar de los hechos que son materia de imputación, así como de una afectación al principio de tipicidad17, ni de legalidad o de verdad material. Además, se debe desestimar el argumento referido a que “(..) que habrían llegado como SPAM”, ya que es deber de la inspeccionada el control, manejo y revisión de su propio correo electrónico, sin que la administración pueda ingresar a operar el correo electrónico de la administrada, conforme lo resolvió la instancia de mérito en la Resolución de Intendencia Nº140 2022-SUNAFIL/IRE CUS, cuando indica: “resulta contraproducente lo alegado por el apelante al pretender justificar la omisión en la remisión de información al requerimiento de información notificado en fecha 29.10.2021 y 08.11.2021 (según las constancias de depósito de notificación vía casilla electrónica del expediente de investigación), argumentando que dicho requerimiento fue considerado como SPAM cuando ésta es de uso y control exclusivo del sujeto inspeccionado (…)”; por lo que, dicho argumento debe ser desestimado.
En efecto, la inspeccionada señala en su recurso de revisión que no se remitieron las alertas de notificación, pero líneas siguientes a dicho argumento, sostiene que si llegaron a su correo electrónico solo que como SPAM; sin embargo, dicha afirmación resulta incongruente, además de ya haber sido absuelta, debidamente, por la instancia de mérito, posición que comparte esta Sala.
Siendo que el artículo 16 de la Ley Nº 28806 establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante. Por ende, se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad
17 Se advierte, además, que ha sido debidamente notificada del procedimiento sancionador, conforme las constancias de notificación de folios 34, 42, 48 y 69 del expediente sancionador.
inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse, en consecunecia, no se advierte una afectación al principio de tipicidad ni al de legalidad, en los términos alegados por la recurrente.
Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración de lo actuado en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato referido al cumplimiento de esta medida, sin embargo, de la documentación obrante en el presente proceso, ello no se advierte. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.
Ahora bien, la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere. Por tales razones, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.
De otro lado, debe recordarse a la recurrente que el recurso de revisión, tratándose de la innovación de resoluciones administrativas (Resolución Nº 192-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala), solo proceden sobre el apartamiento inmotivado de precedente, naturaleza que no ostentan las resoluciones invocadas por la impugnante. Por ende, corresponde no acoger los argumentos expuestos en dicho extremo.
Con relación al uso de la casilla electrónica, debe precisarse que la Sentencia del Tribunal Constitucional del 7 de abril de 2022 (expediente 3394-2021-PA/TC), por la que se declaró fundada la demanda de amparo de una empresa que objetó las notificaciones digitales practicadas por la Autoridad Tributaria, no es un criterio que se aplique a las controversias ventiladas ante este Tribunal. Como se advierte del fundamento jurídico núm. 15 de dicha sentencia, se resolvió sobre la base de una regulación contenida en el artículo 104 del Código Tributario, que dispone que la notificación se dirige al domicilio fiscal del investigado. Se trata, por tanto, un razonamiento jurisdiccional no aplicable a la controversia resuelta ante esta instancia de revisión.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento, motivación y defensa
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa18, el atribuir a la autoridad que
18 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa19, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Así las cosas, se verifica que en el presente caso se han valorado lo actuado en el procedimiento, así como los documentos presentados y hechos constatados por la autoridad inspectiva a efectos de determinar la ocurrencia del reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado, por lo que no se advierte una insuficiencia en la valoración de pruebas, como erróneamente lo señala la recurrente, tampoco se advierte una afectación al derecho de defensa, pues, no se ha demostrado que la autoridad administrativa le haya impedido u obstaculizado a la inspeccionada a presentar sus descargos y medios de prueba o que habiéndolos presentados no hayan sido valorados, pues, de los actuados no se advierte esto último.
En ese orden de ideas, se corrobora de los actuados que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, menos aún del derecho de defensa de la impugnante, pues ha podido presentar los medios probatorios que consideró pertinentes así como ha podido efectuar sus descargos e interponer los recursos impugnatorios; además contiene los requisitos de validez del acto
19 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular.
Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo, ni acoger su solicitud sobre revocar esta infracción.
En cuanto a la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva Por no cumplir con los requerimientos de información de fechas 29 de octubre y 08 de noviembre de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por PROMESA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 831-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 140-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, en todos los extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución PROMESA, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20231011ECHV
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