| Resolución N° | 0977-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1597-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Poder Judicial |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1719-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 12 de agosto de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el PODER JUDICIAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de octubre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1597-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al PODER JUDICIAL, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20250807EMB - HR 43977-2018
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 15734-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3647-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada para el 03 de diciembre de 2018 y por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de 19 de noviembre de 2018.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 880-2022-SUNAFIL/ILM/AI22, de fecha 04 de mayo de 2022, notificada el 09 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: gratificaciones); jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: vacaciones); compensación por tiempo de servicios (Sub materia: depósito de CTS); y bonificación no remunerativa (Sub materia: Incluye todas) 2 Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 453-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, fecha 31 de marzo de 2022, se ordenó “DECLARAR LA CADUCIDAD del procedimiento (…)” tal y como consta en el folio 35 del expediente sancionador.
remitiéndose al sujeto inspeccionado, el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1554-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2 de fecha 08 de julio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 1013-2022- SUNAFIL/ILM/SISA33, de fecha 31 de agosto de 2022, notificada el 02 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00 soles, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia de comparecencia programada para el 03 de diciembre de 2018; tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50 - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 19 de noviembre de 2018; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50. 1.4. Con fechas 16 y 19 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1013-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, argumentando lo siguiente:
i. Que, al haber cesado la quejante con fecha 30 de setiembre de 2017 y habiéndose iniciado recién el procedimiento administrativo sancionador con fecha 04 de mayo de 2022, ha transcurrido un plazo de 04 años, 06 meses y 04 días, por tanto, ya se encontraba prescrita la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones. Siendo las sanciones impuestas un exceso de punición. ii. Que, al haberse cumplido con el requerimiento efectuado, no corresponde la imposición de las infracciones a la labor inspectiva, por cuanto se ha procedido a pagar los beneficios sociales de la extrabajadora, conforme a los documentos adjuntados oportunamente y que no han sido valorados.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de octubre de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar el siguiente punto:
i. Que, si bien se ha declarado la prescripción de las infracciones en materia sociolaboral, las infracciones a la labor inspectiva no corren la misma suerte, puesto que la consumación de estas se concretó el mismo día de la citación, en
3 Notificada a la Procuraduría Pública el 13 de setiembre de 2022.
el caso de la comparecencia y, en el caso de la medida inspectiva de requerimiento, cuando el inspector detecta que no se ha presentado la documentación o que la misma está incompleta. Son infracciones independientes que deben ser sancionadas por separado al constituir conductas contrarias al deber de colaboración conforme al precedente de observancia obligatoria contemplado en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL.
Con fecha 10 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-2102-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Poder Judicial
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el PODER JUDICIAL presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; esto es, el 20 de octubre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el PODER JUDICIAL.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 10 de noviembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, existe una interpretación errónea del artículo 51° del RLGIT y de los numerales 252.1 y 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG, por cuanto la
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR
diligencia de comparecencia programada para el día 03 de diciembre de 2018 a las 12:00 horas y la medida inspectiva de requerimiento adoptada el 19 de noviembre de 2018, tienen una relación directa con las infracciones laborales sobre no acreditar el pago íntegro de remuneraciones, remuneración vacacional y el no pago íntegro de la CTS, a favor de Liliana Poma, de modo que, al haber sido prescritas estas, corresponde que las primeras sean revocadas. ii. En ese sentido solicita se declare la prescripción.
Análisis Del Recurso De Revisión
Del análisis de la prescripción del procedimiento sancionador
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.
La regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la prescripción, en particular, se encuentran reguladas -supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.
A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG respecto de la institución de la prescripción contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.
En el caso de la prescripción, esta tiene relación también con los derechos de los administrados, toda vez que “estos no deberían poder ser perseguidos de manera indefinida por el Estado”10. En cuanto a ello, el Tribunal Constitucional se ha pronunciados indicando lo siguiente:
“(…) desde la Carta Magna, inspirada en el principio pro homine, el Estado autolimita su potestad punitiva en la medida en que, por el paso del tiempo se elimina la incertidumbre jurídica en el caso de la extinción de la acción penal. (…) la Administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)”11 (énfasis añadido).
10 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador: Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (2.ª ed.). Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. 11 Sentencia del Tribunal Constitucional, del 30 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 8092-2005-PA/TC, fundamentos 8 y 9.
Sobre la regulación de la prescripción y el ejercicio de la potestad sancionadora en el procedimiento administrativo
El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la prescripción conforme al TUO de la LPAG implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252 del TUO de la LPAG, específicamente su numeral 252.2, ha establecido el único supuesto de suspensión para el cómputo de plazo de prescripción, conforme se transcribe a continuación:
“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado” (énfasis añadido).
Por su parte el artículo 51 del RLGIT, dispone:
“Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (4) años (…)”.
Cabe señalar que, para el inicio del cómputo del plazo, cabe tener en cuenta que, mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019- SUNAFIL, de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL”, donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente:
“A efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción.
1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica. 3) La infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas (pluralidad de acciones), siendo cada una de ellas una infracción independiente, pero se considera como única infracción, siempre y cuando conformen un proceso unitario y homogéneo de acción. Este caso, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que se lleva a cabo la última acción constitutiva de la infracción. 4) La infracción permanente es aquella que se caracteriza porque la acción infractora crea una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo, es decir, la conducta misma se sigue consumando hasta que el autor decide abandonarla. De igual forma como sucede en las infracciones continuadas, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que ha cesado la situación antijurídica, toda vez que es el momento en que se ha consumado la infracción (y no mientras dicha conducta se mantiene)” (énfasis añadido)
Por lo tanto, se tiene que, previamente al cómputo del plazo de prescripción, advertirse la naturaleza de la inconducta administrativa, de tal manera que, a través de su esencia, se tenga conocimiento la oportunidad en la cual se produjo sus efectos ilícitos y/o consumación. Esto último, para las infracciones instantáneas con efectos permanentes, rige desde que se ha consumado la infracción o desde que se ha creado la situación antijurídica, momento que iniciará el plazo que posee la SUNAFIL para desplegar sus acciones punitivas y de investigación en materia sociolaboral.
Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción del procedimiento, son las siguientes:
1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas es de cuatro años. 2. El cómputo del plazo se inicia desde la comisión de la infracción, observando la naturaleza de esta. 3. Este plazo solo se suspende por el inicio del procedimiento administrativo sancionador que comprende la debida notificación de los hechos imputados. 4. Por tanto, finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.
Esta interpretación es conforme con la estructura propia del PAS12, en el cual el legislador exige la notificación de la resolución de sanción para la conclusión del procedimiento, en
12 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS
cuyo trámite, necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.
Así, respecto a la figura jurídica de la prescripción, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente13:
“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)” (énfasis añadido).
Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC reconoce que en virtud del Principio de Razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo.
De esta manera, se colige que el acceso a la declaratoria de prescripción no sólo es un remedio de conclusión procesal por la inactividad del Estado dentro de los procedimientos sancionadores a su cargo, sino un derecho constitucional frente a la capacidad punitiva en sí.
Sobre la regulación del estado de emergencia y la suspensión de plazos de los procedimientos administrativos
Nótese que la suspensión del cómputo del plazo de prescripción que refiere el TUO de la LPAG se configura, únicamente, cuando confluyen factores externos de pausa en el desarrollo del PAS14.
Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto de Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:
Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso. 13 Fundamentos 9 del expediente N° 8092-2005-PA/TC. 14 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa.
“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).
Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.
Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.
En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que, el citado dispositivo legal se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos (énfasis añadido).
En relación con el argumento de que, habiéndose declarado la prescripción de las infracciones sustantivas, correspondería aplicar el mismo criterio a las infracciones a la labor inspectiva, corresponde precisar que este alegato debe ser desestimado. Ello debido a que, conforme al primer precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, estas infracciones poseen naturaleza independiente. En dicha resolución se estableció que
“los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. (énfasis añadido)
En el presente caso, se verifica que los hechos materia de imputación que motivan al inicio del presente procedimiento sancionador se originaron a la fecha en que se consumó la infracción o la fecha en que se creó la situación antijurídica, esto es, la fecha en que se celebraron los contratos modales por incremento de actividad, de los cuales las instancias previas han determinado su desnaturalización.
De la revisión de actuados, se aprecia que las instancias previas han determinado que la infracción a la labor inspectiva por no asistir a la diligencia de comparecencia programada para el día 03 de diciembre de 2018 a las 12:00 horas, se encuentra tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, la cual se configura de forma instantánea. En ese sentido, para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo:
Figura N° 01: Línea de Tiempo: Fecha de comisión de la infracción 03 de diciembre de 2018
En ese sentido, tal y como se observa en la línea de tiempo graficada en el apartado anterior, desde la ocurrencia de los hechos imputados, hasta el inicio del procedimiento sancionador, no han transcurrido la prescripción alegada por la recurrente; por lo que, debe ser desestimado el mismo.
De la revisión de los actuados, se advierte que las instancias previas determinaron que la infracción a la labor inspectiva, consistente en el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 19 de noviembre de 2018 —la cual otorgó un plazo de nueve (09) días hábiles para su cumplimiento, venciendo el 30 de noviembre de 2018—, se encuentra tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, configurándose como una infracción de carácter instantánea, el día siguiente al vencimiento del plazo otorgado, es decir, el 03 de diciembre de 2018. En ese sentido, para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo:
(No acudir a la comparecencia)
Suspensión del plazo – TUO de la LPAG- Art. 252, numeral 252.2 - Notificación de la Imputación de Cargos 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 01 año, 03 meses y 20 días (hasta el 22.03.2020)
3 meses, 3 días de suspensión 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) Inicio del cómputo de plazo 26.07.2022 Se notifica el Informe Final de Instrucción
03 años, 03 meses y 08 días 13.09.2022 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia 01 año, 11 meses y 18 días
Figura N° 02: Línea de Tiempo: Fecha de comisión de la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento
En ese sentido, tal y como se observa en la línea de tiempo graficada en el apartado anterior, desde la ocurrencia de los hechos imputados, hasta el inicio del procedimiento sancionador, no han transcurrido la prescripción alegada por la recurrente; por lo que, debe ser desestimado el mismo.
En cuanto al alegato de prescripción, cabe precisar que este constituye el único cuestionamiento formulado respecto de las dos infracciones a la labor inspectiva materia de análisis, el mismo que es desestimado por los fundamentos precedentes. No obstante, cabe precisas que, de la revisión integral de los actuados se constata que dichas infracciones han sido plenamente determinadas por las instancias de mérito, cumpliendo con los elementos objetivos para su configuración, dado que se ha determinado que la impugnante no cumplió con acudir a la comparecencia programada el 03 de diciembre de 2018, ni cumplió con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, notificada el 19 de noviembre de 2018- de acuerdo con los numerales 4.8 y 4.9 del Acta de Infracción-, motivo por el cual corresponde confirmar lo resuelto en dicho extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
(No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento)
Suspensión del plazo – TUO de la LPAG- Art. 252, numeral 252.2 - Notificación de la Imputación de Cargos 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 01 año, 03 meses y 20 días (hasta el 22.03.2020)
3 meses, 3 días de suspensión 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) Inicio del cómputo de plazo 26.07.2022 Se notifica el Informe Final de Instrucción
03 años, 03 meses y 08 días 13.09.2022 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia 01 año, 11 meses y 18 días
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
Labor Inspectiva No asistir a la diligencia de comparecencia programada para el 03 de diciembre de 2018 Numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento adoptada el 19 de noviembre de 2018 Numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el PODER JUDICIAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de octubre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1597-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1719-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución al PODER JUDICIAL, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20250807EMB - HR 43977-2018
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