Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Pesquera Hayduk S.A — Res. 980-2022

Agroindustria y pescaFundado en parteRELACIONES LABORALES
Resolución N°0980-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador041-2020-SUNAFIL/IRE-ANC
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE ÁNCASH
ImpugnantePesquera Hayduk S.A
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 014-2022-
MateriaRELACIONES LABORALES
RegiónÁncash
Fecha24 de octubre de 2022
Sumilla. Se declara, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por PESQUERA HAYDUK S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 27 de enero de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la PESQUERA HAYDUK S.A. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 363-2021- SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 20 de agosto de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Áncash, y también las sucesivas actuaciones y actos emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 041-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente Resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución a la PESQUERA HAYDUK S.A., y a la Intendencia Regional de Áncash, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Áncash y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.36 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20221019JCR

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 263-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 101-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por los actos de hostigamiento y actos de hostilidad que afectan la dignidad de los trabajadores tripulantes de la BAMAR I, BAMAR II, IVANA B, MARIANA B Y JACKELIN, al ver disminuido notablemente sus ingresos al no permitirles pescar el LMCE asignada a los tripulantes de dicha E/P en la segunda temporada de pesca de la zona norte-centro 2018.

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 044-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 25 de mayo de 2020, notificada el 23 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Hostigamiento y acto de hostilidad. soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 254-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIAI, de fecha 17 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Áncash, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 20 de agosto de 2021, notificada el 23 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 51, 030.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la comisión de acto de hostilidad, que afecta la dignidad de los trabajadores tripulantes de la BAMAR I, BAMAR II, IVANA B, MARIANA B Y JACKELIN, al ver disminuido notablemente sus ingresos, al no permitirle pescar el LMCE asignada a los tripulantes de dicha E/P en la segunda temporada de pesca de la zona norte-centro 2018, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

1.4

Con fecha 07 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:

i. Se ha admitido una denuncia laboral y se ha iniciado un procedimiento inspectivo sin que el denunciante haya indicado el tema de la misma. ii. Que, al admitirse la denuncia de hostilidad, no se ha especificado si el trabajador o sindicato en representación de este, cursó previamente la comunicación de cese actos de hostilidad, conforme lo requiere el artículo 30 del Decreto Supremo N°003-97-TR. iii. Asimismo, argumenta una violación del principio de legalidad que acarrea la nulidad del procedimiento inspectivo, pues conforme a la Directiva 002-2017/SUNAFIL-INII, debió indicarse el tema de la denuncia, y al no hacerlo, debió declararse inadmisible o ser archivada de plano. iv. Refiere que el reclamo presentado por parte de la organización sindical no se encuentra orientado a evidenciar una afectación a la dignidad del trabajador, por el contrario se pretende establecer la existencia de un posible perjuicio económico originado con ocasión de la disminución de los ingresos remunerativos por participación en pesca de los tripulantes de la E/P Mariana B, quienes no completaron la totalidad del LMCE asignado a sus respectivas embarcaciones para la primera temporada de pesca correspondiente al año 2019. v. En relación a la costumbre, indica que la compañía asigna a los trabajadores una cuota de pesca adicional, determinada en función a su nivel de especialidad, experiencia, desempeño, récord histórico, el haber participado de las temporadas de pesca anteriores, entre otros criterios objetivos. vi. Sobre las contrataciones de nuevos tripulantes, señala que SUNAFIL tiene una interpretación errónea al sostener que no se puede contratar personal excedente, pues es requisito indispensable para disponer el zarpe de las embarcaciones pesqueras que la rotación mínima de los tripulantes comprenda a trabajadores que cumplan con distintos perfiles para la ejecución de las tareas que se desarrollan durante la faena de pesca.

vii. Considera que impedir que las empresas configuren su actividad productiva dentro de los parámetros establecidos en la ley, constituye una evidente violación de la libertad de empresa. viii. Además, argumenta que la participación de los tripulantes en el LMCE correspondiente al PMCE originario que fue asignado a su embarcación pesquera, no puede bajo ningún supuesto ser interpretado como un beneficio de aplicación extensiva a los tripulantes de la embarcación a la cual se asoció en forma definitiva o temporalmente el PMCE de otra embarcación, no existiendo en el presente caso una afectación a los derechos de participación en la pesca de los tripulantes.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE ANC, de fecha 27 de enero de 20222, la Intendencia Regional de Áncash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Que, en el presente caso el Sindicato no se encontraba en la obligación de colocar con exactitud la materia que denuncia, sino que debe realizar la narración de los hechos denunciados, para que conforme a la facultad de la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva previa calificación pueda determinar sobre qué materias se procederá a generar la orden de inspección respectiva. ii. Por otra parte, acerca de la comunicación previa de cese de actos de hostilidad, el artículo 30 del Decreto Supremo N°003-97-TR, no señala que antes de solicitar una inspección ante la Autoridad Administrativa de Trabajo tenga que emplazar a su empleador. iii. Respecto a la vulneración del principio de legalidad, señala que la sanción de multa se ha impuesto motivando su decisión siguiendo el debido procedimiento administrativo, así como los dispositivos legales vigentes acordes a la infracción incurrida. iv. Considera que no se ha vulnerado el principio de tipicidad, en tanto la conducta infractora se subsume en el inciso g) del artículo 30 del Decreto Supremo N°003-97-TR, y se ha teniendo en cuenta lo normado en el inciso 5 del artículo 16 del Decreto Legislativo N°1084. v. Precisa que, la costumbre es una fuente de derecho que se ha verificado y que válidamente se ha aplicado en el presente caso, conjuntamente con los dispositivos legales vigentes de acuerdo al sector pesquero, que determinaron la infracción cometida, por lo que, no puede alegarse que no se cuenta con un respaldo normativo o fáctico. vi. Asimismo, no se pretende interferir en el derecho a la libertad de contratación, sino que la libertad de contratación no es un derecho ilimitado, no pudiendo afectar el derecho de los trabajadores que se han visto perjudicados, más aún cuando los trabajadores ganan un porcentaje de la cuota de pesca asignada a cada embarcación y

2 Notificada a la impugnante el 31 de enero de 2022, véase folio 75 del expediente sancionador.

la inspeccionada no ha acredita cuál es el sustento para no realizar una rotación justa, objetiva y equitativa. vii. En relación a la libertad de empresa, señala que no se está tratando de direccionar o señalar cómo debe realizar su trabajo la accionante para obtener resultados eficientes, sino se está indicando cómo debe darse cumplimiento a lo estipulado en los dispositivos legales. viii. Finalmente, refiere que no existe una incorrecta interpretación de los alcances de la cuota de pesca que tienen los tripulantes, sino que, de los hechos constatados, no se acredita de manera objetiva y fehaciente sobre cuáles fueron los motivos por los cuales 109 tripulantes no han extraído el LMCE asignado para dicha temporada, más aún cuando dichos tripulantes de las referidas embarcaciones pesqueras venían pescando el nuevo PCME, producto de las asociaciones por más de dos años consecutivos.

1.6

Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 014-2022- SUNAFIL/IRE ANC.

1.7

La Intendencia Regional de Áncash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-123-2022- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 21 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la

6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA PESQUERA HAYDUK S.A.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la PESQUERA HAYDUK S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 51,030.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de febrero de 2022.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la PESQUERA HAYDUK S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 014-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, señalando los siguientes alegatos:

i. La impugnante argumenta un error en la calificación de la denuncia, puesto que no se señaló la materia de la denuncia y SUNAFIL la encausó como un acto de hostilidad, no acreditándose la existencia de un nexo causal entre la denuncia realizada por el dirigente sindical con la supuesta hostilidad que afecta la dignidad del trabajador. ii. Alega que la violación al principio de legalidad no tiene relación con la vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino con el hecho de haber tramitado una denuncia bajo un supuesto no denunciado por el dirigente sindical y no contemplado en la norma. iii. Refiere que en ningún momento el representante legal ha manifestado que ha existido un comportamiento repetitivo de más de dos años, y prueba de ello, es la documentación que obra en el procedimiento inspectivo.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.

iv. Considera que existe una motivación insuficiente respecto a sus argumentos sobre su derecho de la empresa de contar en reserva con tripulantes que puedan suplir a aquellos que por algún motivo no puedan estar operativos para ejercer sus labores. v. Alega que existe una vulneración al principio de la libertad de empresa, debido a que, la interpretación que hace SUNAFIL respecto a la rotación atenta directamente contra la eficacia de la producción, pues no impide tener personal en reserva. vi. Considera que es imposible que un armador solamente pueda contratar un número exacto que la tripulación necesita para operar, ello debido a la naturaleza del trabajo de pesca.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

6.1

Dado que el administrado argumenta expresamente que ha ocurrido supuestas vulneraciones al debido procedimiento y motivación, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

6.2

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

6.3

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

6.4

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido)

6.5

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: al derecho a la defensa, debida motivación y legalidad.

6.6

Con relación al derecho a la defensa, el propio Tribunal Constitucional en la misma Sentencia analizada previamente señala:

“6. Debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución y en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional, son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho

a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.

7. Con respecto del derecho de defensa este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que este derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa (cfr. STC 2050- 2002-AA/TC, fundamento 12)” (énfasis añadido).

6.7

Sobre el particular se evidencia que la impugnante tuvo acceso a una defensa técnica; es decir, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección. De igual forma se evidencia que el procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Finalmente, la impugnante ejerció su derecho a la defensa desde que tomó conocimiento de la infracción imputada. Sin embargo, los demás aspectos del derecho serán analizados en los considerandos posteriores.

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

6.8

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

6.9

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

9 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

6.10

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

6.11

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa

expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (énfasis añadido)

6.12

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

6.13

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10 (énfasis añadido).

6.14

Respecto a la falta de motivación Guzmán Napurí11 señala lo siguiente:

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”12(énfasis añadido).

10 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 11 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 12 El subrayado no es del original.

6.15

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

De la debida motivación y el acto de hostilidad ocurrido

6.16

Nuestro ordenamiento jurídico otorga primacía a la dignidad de la persona humana, toda vez que el artículo 1 de la Constitución Política del Perú de 1993 consagra que "la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado”. Asimismo, en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece que "ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”.

6.17

Además, el artículo 22 de nuestra norma fundamental señala que “el trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”.

6.18

Respecto al ius variandi visto como un componente de la facultad directriz, de orden excepcional, a decir de Moreno Manglano y otros, éste consiste a modo de lista enunciativa en:

a) El poder de dirección, el cual contiene las facultades de organización (que versan sobre las órdenes e instrucciones generales o particulares, mediante las cuales se instrumenta la implementación de los recursos empresariales en orden a la consecución de sus objetivos) y de control de los trabajadores (que supone el empleo de los medios necesarios para comprobar que el trabajador ha cumplido sus obligaciones); b) El poder disciplinario (que se refiere a la facultad de sancionar, en caso de incumplimiento de obligaciones laborales, la cual se constituye como una especie de corolario de las facultades de organización y control); y, c) El poder de variación o ius variandi, el cual supone la posibilidad para el empresario de actualizar los contenidos específicos de la prestación laboral de cada trabajador, conforme a las necesidades que impongan las circunstancias de la empresa, del propio puesto de trabajo o de los procedimientos técnicos aplicables; siendo estas características las que lo dotan de un carácter restrictivo13.

6.19

En tal sentido cuando los límites al ius variandi no son respetados nos encontramos ante un ejercicio abusivo y desnaturalizado del mismo, lo cual incide directamente en los derechos del trabajador, configurándose como actos de hostilidad.

6.20

Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección, así el artículo 30 del TUO LPCL señala que es un acto de hostilidad equiparable al despido “g) Los actos contra la moral y todos aquellos que afecten la dignidad del trabajador” (énfasis añadido).

6.21

Sobre el particular, de acuerdo con Toyama:

13 Cfr. MOLERO MANGLANO, Carlos; SÁNCHEZ-CERVERA VALDÉS, José Manuel y otros. Manual de Derecho del Trabajo. 5ta. Edición. Navarra. Editorial Aranzadi. 2005, pp. 270-273.

“los actos de hostilidad son los supuestos donde el empleador se excede en sus facultades de dirección y, por lo tanto, pueden ser controlados por los trabajadores. Al respecto, hay que señalar que en solo determinados supuestos las modificaciones de las condiciones de trabajo puede ser materia de impugnación por parte de los trabajadores, y podrían calificar como actos de hostilidad en nuestro sistema jurídico”14.

6.22

Por su parte, el artículo 33 de la LGIT señala que son infracciones administrativas en materias de relaciones laborales, los incumplimientos de las disposiciones legales y convencionales de trabajo, individuales y colectivas, colocación, fomento del empleo y modalidades formativas, mediante la acción u omisión de los distintos sujetos responsables.

6.23

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.14 de su artículo 25, que los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de sanción económica.

6.24

Al respecto, es pertinente tener en cuenta que toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas, lo cual es traducido como el poder de dirección. No obstante, éste como cualquier otro derecho no es absoluto y arbitrario, sino que debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros: a) la sujeción a la ley (la Constitución, normas jurídicas y reglamentarias) y el b) principio de razonabilidad que lo limita de tomar decisiones arbitrarias.

6.25

Se trata, por tanto, de la comparación de dos intensidades o grados en la afectación de un derecho fundamental y de la legitimidad de la medida acatada en uso del poder de dirección. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, al cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral.

6.26

En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia de la República, interpretando los alcances de la Casación N° 505-2012-LIMA, ha manifestado lo siguiente15:

“Se ha establecido sobre el elemento subjetivo del cese de acto de hostilidad invocado, “propósito de ocasionarle perjuicio al trabajador”, que se satisface ofreciendo los indicios y medios de prueba idóneos que permitan advertir que el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha

14 TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú, un enfoque teórico-práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 251. 15 Casación Laboral N° 25294-2018 LIMA NORTE.

sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que por el contrario haciendo uso abusivo del mismo menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que justifica la necesidad de exigir la acreditación de dicha” (énfasis añadido).

6.27

Asimismo, se debe precisar que el menoscabo a la dignidad supone una alteración gravísima en la confianza entre las partes, la cual es indispensable para la existencia de la relación laboral, razón por la cual es susceptible de ser empleada para aducir que dichos actos hostiles encubren un despido arbitrario, que vulnera un derecho fundamental, como es el respeto a la dignidad y permite; por tanto, exigir el pago de las indemnizaciones correspondientes por el daño causado.

6.28

Dentro de este contexto normativo, jurisprudencial y doctrinal analizaremos los actos de hostilización atribuidos a la impugnante.

6.29

En el Acta de Infracción N°101-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI, en su fundamento o), el inspector señalar: “que el hecho de no permitir a los tripulantes de las embarcaciones pesqueras BAMAR I, BAMAR II, IVANA B, MARIANA B Y JACKELIN pescar el LMCE asignada en esta segunda temporada de pesca de la zona norte-centro 2018 que se detalla en el cuadro N°03, se estaría afectando la dignidad de los tripulantes de estas tres Embarcaciones Pesqueras, al ver disminuido notablemente sus ingresos al no haber pescado el total de LMCE asignado, incurriendo en un acto de hostilidad previsto en el inciso g) del artículo 30° del TUO del D.Leg. N°728, aprobado por D.S. N°003-97-TR (…)” (énfasis añadido).

6.30

De este análisis, se denota que el inspector no explica de qué forma se afecta la dignidad de los trabajadores ni como esta se configura en un acto de hostilidad, argumentación que se repite en los fundamentos de las diferentes instancias del sistema de inspección del trabajo, durante la tramitación del presente procedimiento administrativo. Lo anterior se evidencia ya que en la Resolución de Sub Intendencia N°363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, y Resolución de Intendencia N°014-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, no se ha motivado adecuadamente en qué consiste el acto hostil y de qué forma la impugnante afectó la dignidad de los trabajadores, por lo cual se configura una vulneración al citado principio.

6.31

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo16 en la Resolución de Sub Intendencia N°363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, y Resolución de Intendencia N°014-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, genera su nulidad de acuerdo al primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG17.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.32. El artículo 15 de la Ley N° 29981, señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas

16 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 17 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

6.33

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento del impugnante, al momento de motivar sobre la presunta infracción cometida por la impugnante, que acarrearon la imposición de una multa por la infracción al numeral 25.14. del artículo 25 del RLGIT.

6.34

Conforme a ello, teniendo en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional antes recogidos y, a efectos de permitir que los administrados tengan la oportunidad de ejercer debidamente su derecho de defensa y la autoridad administrativa de evaluar y aplicar, según el caso, los mandatos normativos propios de este procedimiento sancionador, se declara la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N°363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, que sanciona al administrado con una infracción muy grave, tipificada en el numeral 14 del artículo 25 del RLGIT, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

6.35

En ese sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la PESQUERA HAYDUK S.A., declarando nulas tanto la Resolución de Intendencia N° 014- 2022-SUNAFIL/IRE-ANC, como la Resolución de Sub Intendencia N°363-2021-SUNAFIL/IRE- ANC-SIRE, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

6.36

En consecuencia, se notifica la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.37

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto

Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la PESQUERA HAYDUK S.A. y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 363-2021- SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 20 de agosto de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Áncash, y también las sucesivas actuaciones y actos emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 041-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente Resolución. TERCERO. - Notificar la presente resolución a la PESQUERA HAYDUK S.A., y a la Intendencia Regional de Áncash, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Áncash y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.36 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

20221019JCR

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