Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Patronato del Parque de las Leyendas- Felipe Benavides Barreda — Res. 1092-2022

Servicios y otrosInfundadoLABOR INSPECTIVA
Resolución N°1092-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador3600-2020-SUNAFIL/ILM
ProcedenciaINTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
ImpugnantePatronato del Parque de las Leyendas- Felipe Benavides Barreda
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1838-2021-
MateriaLABOR INSPECTIVA
RegiónLima Metropolitana
Fecha28 de noviembre de 2022
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1838- 2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de diciembre de 2021. Lima, 28 de noviembre de 2022

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1838- 2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3600-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20221123MLA

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 24162-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 811- 2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva; en virtud de la denuncia presentada por el señor Aturo Jesús Sotelo Durán por presuntos incumplimientos de laudo laboral.

1.2

Mediante Imputación de Cargos N° 1910-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 28 de octubre de 2020, notificada el 13 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Asignaciones) y Relaciones colectivas (Sub materia: Convenios colectivos) CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 722-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 26 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 713-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 11 de agosto de 2021, notificada el 13 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 21,285.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de los reintegros aprobados en los Acuerdos de Consejo Directivo N° 012-PATPAL- FBB/CD/MML; Acuerdo de Consejo Directivo N° 056-2012 y Acuerdo de Consejo Directivo N° 01-2014-PATPAL-FBB/CD/MML, desde el mes de enero 2018 al mes de diciembre 2019, a favor del trabajador Arturo Jesús Sotelo Duran, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,805.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago del Laudo Arbitral 2017 en lo referido a las cláusulas: Bonificación por aniversario del PATPAL-FBB, obsequio por onomástico de los años 2018 y 2019, y asueto del año 2018, a favor del trabajador Arturo Jesús Sotelo Duran, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,805.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento adoptada el 31 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00. 1.4. Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 713-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

i. La resolución apelada agravia a su representada, pues no ha considerado las acciones tomadas a favor del trabajador Arturo Jesús Sotelo Durán, para el pago de sus beneficios, pues mediante Carta N° 013-2021/PATPAL-FBB/GAF, de fecha 22 de abril de 2021, se le puso de conocimiento el compromiso de pago de beneficios laborales reconocidos a su favor, si bien es cierto que constituye una promesa de pago futuro tal y como lo ha señalado la resolución apelada, no es menos cierto que también constituye una obligación que se asume y prueba de ello, son las acciones conducentes a hacer efectivo dicho compromiso. ii. Se adjunta la boleta de pago de diciembre 2020 debidamente suscrita por el trabajador, que responde al concepto de pago por onomástico de los años 2018, 2019 y 2020, en virtud a lo señalado en la resolución apelada en su considerando 4.28. iii. Con respecto a que no se acreditó el asueto por onomástico con goce de haber correspondiente al año 2018, se informa que el día 11 de enero de 2018, el trabajador aún no había sido reincorporado sino hasta el 18 de enero de 2018, por lo que era imposible que se le otorgue asueto por onomástico.

iv. Finalmente, al haber acreditado la subsanación de las infracciones imputadas con el cumplimiento del cronograma establecido para el pago de los beneficios laborales a favor del trabajador Arturo Jesús Sotelo Duran, es de aplicación a la reducción de la multa impuesta al 30% en virtud a lo dispuesto en el artículo 40 de la LGIT.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Respecto, de la revisión de la documentación remitida en el procedimiento recursivo, se advierte a folio 74 del expediente sancionador, que el inspeccionado presenta la mencionada boleta de pago, debidamente suscrita por el trabajador en señal de su conformidad, por lo que se debe tener por pagado por concepto de onomástico. ii. En cuanto a la documentación remitida en el procedimiento recursivo, referidas a las boletas de pago, se advierte que se refieren al pago ascendente a S/1,000.00, que representan los pagos por los siguientes conceptos; 1) Pactos Colectivos (2018-2019) Bonificación por aniversario y retorno vacacional, 2) Pactos Colectivos (2018-2019) Bonificación por aniversario y retorno vacacional, 3) Pactos Colectivos (2018-2019) Bonificación por aniversario y retorno vacacional y 4) Pactos Colectivos (2018-2019) Bonificación por aniversario y retorno vacacional; sin embargo, se advierte que en dichas boletas se consignan como "MES DE PAGO -MAYO DEL 2020; MES DE PAGO-JUNIO DEL 2020; MES DE PAGO-JULIO DEL 2021; y, MES DE PAGO - AGOSTO DEL 2021”, respectivamente, lo cual no genera la certeza que los pagos efectuados se refieran al pago de la bonificación por Aniversario del PATPAL-FBB (S/. 500.00) de los años 2018 y 2019, que es materia de autos; toda vez que, en ningún extremo de las mencionadas boletas de pago hacen referencia o indican que los pagos otorgados se refieran a dicho periodo. en cuanto al pago por bonificación por Aniversario del PATPAL-FBB (S/. 500.00) de los años 2018 y 2019, no genera la certeza de su cumplimiento, por consiguiente, al subsistir uno de los extremos de la infracción, la aplicación del literal a) artículo 40 de la LGIT, resulta improcedente. iii. La autoridad de primera instancia ha sancionado al inspeccionado por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 31 de enero de 2021, a pesar de haberle otorgado el plazo de dos (2) días hábiles para que adopte las medidas necesarias que garanticen el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, incurriendo en la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; sobre cuyo extremo el inspeccionado no ha desvirtuado ni esbozado argumento alguno; por lo que esta intendencia considera que el pronunciamiento de la autoridad de primera instancia se encuentra debidamente motivado, debiendo confirmarse la sanción impuesta por dicho extremo.

2 Notificada a la impugnante, el 04 de enero de 2022, véase folio 96 del expediente sancionador.

1.6

Con fecha 24 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1838-2021- SUNAFIL/ILM.

1.7

La Intendencia Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°000548-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/21,285.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de enero de 2022.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 24 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:

i. La resolución materia de revisión soslaya nuestros derechos e intereses al no merituar debidamente las pruebas aportadas en el presente procedimiento sancionador transgrediendo el principio de presunción de veracidad, toda vez que en un procedimiento administrativo se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, así como la transgresión al principio de buena fe procedimental; toda vez que esta parte, durante el desarrollo del procedimiento siempre ha actuado de buena fe y con la colaboración requerida en todos sus actos procesales. ii. La resolución adolece de falta de motivación suficiente para calificar la actuación de esta parte, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo, toda vez que existe la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a, su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. iii. Igualmente se está cumpliendo con los abonos por los pactos colectivos, tal como se puede verificar de las boletas de los meses de setiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2021, en las cuales consta en la parte superior de las mismas, los conceptos "REINTEGRO (2018-2019) SEGÚN ACUERDOS-ARTURO SOTELO DURAN", por la suma de S/. 1,003.00 en cada una de las boletas. iv. No es posible sancionar por infracción muy grave y por infracción grave un mismo incumplimiento, es decir por no cumplir con el pago de los beneficios sindicales mencionados en un plazo de dos días dentro de una medida de requerimiento (INFRACCIÓN MUY GRAVE) e individualmente por no cumplir con dicho pago (INFRACCIÓN GRAVE), lo cual estaría mereciendo doble sanción, por lo que no se podría castigar un mismo hecho dos veces, en aplicación al principio del Non bis in idem, lo cual tendrá que ser evaluado por su Despacho, a fin de que se revoque este extremo de la resolución.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la vulneración a la presunción de veracidad 6.1 Sobre el principio de presunción de veracidad9, Morón Urbina señala que “es un principio informador de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, consistente en suponer por adelantado y con carácter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el procedimiento en que intervengan de modo que se invierte la carga de la prueba previa de veracidad a cargo del administrado, por la acreditación de la falsedad a cargo de la Administración en vía posterior.”10

6.2

Respecto a lo alegado por el recurrente, se debe indicar que, si bien la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, en razón al mismo principio, se contempla que la presunción de veracidad puede ser derrotada por la actividad probatoria de la administración y, a juicio de esta Sala, ello ha ocurrido. La administración ha determinado un comportamiento encuadrable en las infracciones establecidas en el Acta de Infracción, cumpliendo con un estándar de carga de la prueba objetiva.

6.3

En el presente caso, conforme se aprecia de los puntos 3.6, 3.7, 3.8, 3.11 y 3.13 de la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, el inspector comisionado sí evaluó el recurso de apelación de fecha 26 de agosto de 2021 y documentos presentados por la impugnante, indicando que, de la revisión de la referida información, se evidencia que no se ha cumplido con desvirtuar las infracciones en que ha incurrido el Inspeccionado.

6.4

Por tanto, se concluye que se han valorado las pruebas exhibidas por la Inspeccionada, las cuales han servido de fundamento para acreditar la comisión de las infracciones por parte de la impugnante.

6.5

En ese sentido visto el desarrollo efectuado en el párrafo precedente, se debe desestimar dicho argumento en todos sus extremos.

9 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, Decreto Supremo N° 004-2019- JUS “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.7. Principio de presunción de veracidad. - En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”. 10 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios de la Ley del Procedimiento Administrativo. Editorial Gaceta Jurídica. Décima Edición. 2014. pp. 79-81. Citado en fundamento 8 de la Sentencia Casación N° 4943 - 2015 LIMA, Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República.

Sobre la vulneración al principio de buena fe procedimental

6.6

Con relación a ello, debemos precisar que, de la revisión de los recursos presentados (apelación, revisión) por la Inspeccionada, se observa la conducta de la impugnante de reiterar alegatos que han sido abiertamente desvirtuados.

6.7

En esa línea argumentativa, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio de la buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”.11

6.8

En palabras de Morón Urbina, en lo referente al derecho administrativo a nivel nacional, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:

“Utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un procedimiento por aplicación de este principio.”12

6.9

Frente a ello, lógicamente se señala que:

“No debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora del procedimiento también asume el deber de estar atenta a identificar cualquier fraude, colusión y cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las decisiones adecuadas y para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está llamada a advertirlo y llamar la atención a las partes, valorar dicha conducta al momento de resolver (por ejemplo, en materia sancionadora) y, si cuenta con norma habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/u obligarle a asumir costos del proceso”13.

6.10

Por ello, esta Sala identifica que el actuar de la impugnante vulnera este principio, al impugnar de manera reiterativa y bajo los mismos fundamentos, sin aportar nuevos elementos de juicio.

6.11

En ese sentido, corresponde no acoger lo alegado por la Inspeccionada, al no haberse acompañado al recurso fundamentos distintos a los ya analizados por las instancias inferiores, ni haberse detectado por parte de esta Sala la inaplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal.

11 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 106. 13 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit. Página 107.

Sobre la vulneración al debido procedimiento y motivación

6.12

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

6.13

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

6.14

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

6.15

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

6.16

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

6.17

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

6.18

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14.

14 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

6.19

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí15, se ha expresado lo siguiente:

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto” (énfasis añadido).

6.20

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”.

6.21

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

6.22

De la revisión de los actuados, se identifica que la autoridad sancionadora sí analizó el recurso de apelación y medios de prueba presentados por la impugnante, detallando uno a uno los motivos por los cuales éstos no fueron amparados. En ese sentido, no se evidencia la pretendida falta de valoración o motivación sostenida en el recurso de revisión, toda vez que la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, asimismo, también valora los alegatos de la impugnante, desvirtuando los mismos.

En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 15 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348.

Sobre los documentos presentados por el Sujeto inspeccionado

6.23

Al respecto, cabe precisar que de la evaluación de los documentos presentados por la impugnante y la valoración de los medios probatorios aportados se evidencia el desarrollo y fundamentación de todos los extremos contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en consideración a los medios probatorios y fundamentos presentados por la misma a lo largo del procedimiento inspectivo y en el procedimiento sancionador, así como las actuaciones realizadas por el inspector comisionado y por la autoridad de primera instancia.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

6.24

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de faltas graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

6.25

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 31 de enero de 202016, contenía los siguientes mandatos: “1) Acreditar el pago íntegro de los Reintegros de Remuneraciones, a favor de Arturo Jesús Sotelo Duran, correspondientes a los siguientes acuerdos: Acuerdo de Consejo Directivo N® 012-PATPAL-FBB/CD/MML, que estableció el incremento salarial de S/. 225.00 soles mensuales, así como el Acuerdo de Consejo Directivo N° 056-2012, que determinó el incremento salarial de S/. 155.00 soles mensuales y el Acuerdo de Consejo Directivo N° 04-2014-PATPAL-FBB/CD/MML que estableció el incremento salarial de S/ 450.00 soles mensuales, desde el mes de enero 2018 hasta el mes de enero 2020 a favor de Arturo Jesús Sotelo Duran, con documentos idóneos de pago y conforme a ley; 2) Acreditar el cumplimiento del Laudo Arbitral 2017, en lo referido a las siguientes cláusulas, que (e serían aplicables al trabajador Arturo Jesús Sotelo Duran: a) Bonificación por Aniversario del PATPAL-FBB de S/. 500 soles, a pagarse el 20 de marzo de cada año, por lo que le correspondería el pago de los años 2018 y 2019, con documento idóneo de pago, otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de dos (02) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

6.26

Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “faltas graves”.

6.27

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que

16 Folio 130 del expediente inspectivo.

contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

6.9

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,17 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

6.10

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”.

6.28

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

6.29

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables18, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta.

17 “Artículo 46.- Infracciones muy graves a la labor inspectiva Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 46.7 No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. 18 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.

6.30

Estando a lo señalado y considerando que respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado19, corresponde confirmar la referida infracción. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.

Sobre la vulneración al principio de non bis ídem 6.31. Es importante mencionar que el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio:

“Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.”

6.32

Por identidad del sujeto se entiende que ambas infracciones deben haberse cometido por la misma persona; por identidad de hechos, se tiene que la conducta realizada por la persona debe ser la misma y por identidad de fundamento se entiende que ambas infracciones deben vulnerar los mismos bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados20 (énfasis añadido).

6.33

En ese orden de ideas, cuando se propone una sanción por infringir normas sociolaborales y otra por incumplir la medida inspectiva de requerimiento, nos encontramos con que ambas han sido cometidas por la misma persona, por lo que se verifica la identidad de sujeto. En tal sentido, se concuerda con los argumentos señalados por el sujeto inspeccionado en su escrito de descargos.

6.34

En cuanto a la identidad de hecho, afirmamos que los incumplimientos de las normas sociolaborales son conductas que ocurren siempre con anterioridad a su constatación por parte del inspector incluso antes de que éste realice su primera actuación inspectiva, toda vez que es precisamente dicha vulneración la que se pretende investigar y por la que se emite la medida inspectiva de requerimiento. En cambio, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una conducta que ocurre con posterioridad a la constatación de la conducta infractora por parte del inspector; por lo que tratándose de conductas diferenciadas se descarta la existencia la identidad de hecho (énfasis añadido).

6.35

En cuanto a la identidad de fundamento, se debe tener en cuenta que la sanción por el incumplimiento de las normas sociolaborales protege bienes jurídicos relacionados con la posición de desventaja que tienen los trabajadores en la relación laboral y el acceso a beneficios económicos de carácter alimenticio; en cambio la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento protege la institución o bien jurídico de la eficaz colaboración de los administrados con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado el de la Inspección del Trabajo. Por ende, no existe tampoco identidad de fundamento entre las infracciones materia de análisis (énfasis añadido).

19 DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, Nº 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial. 20 MORÓN URBINA, Juan Carlos: “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Sétima Edición Revisada. Abril de 2008. Gaceta Jurídica. Lima-Perú. Pág. 672.

6.36

De manera que, según el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, se puede concluir que el principio Non bis in ídem no es aplicable a las infracciones sociolaborales en relación con las infracciones por incumplir la respectiva medida inspectiva de requerimiento. En ese orden de ideas, no se ha producido la afectación de dicho principio (énfasis añadido).

6.37

Por las consideraciones expuestas, no corresponde amparar dicho extremo del recurso de revisión.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditó el pago íntegro de las Remuneraciones (Reintegros) de los Acuerdos Consejo Directivo N° 012- PATPAL, 056-2012-PATPAL y 01-2014- PATPAL desde el mes de enero 2018 hasta el mes de diciembre 2019. 24.4 del artículo 24 del RLGIT Relaciones Laborales No acreditó el cumplimiento del Laudo Arbitral 2017 en lo referido a las cláusulas: Bonificación por aniversario del PATPAL-FBB de los años 2018 y 2019, obsequio por onomástico de los años 2018 y 2019, y asueto del año 2018, 24.4 del artículo 24 del RLGIT Labor inspectiva No acreditó el cumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento adoptada el 31 de enero de 2021. 46.7 del artículo 46 del RLGIT

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1838- 2021-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3600-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1838-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a el PATRONATO DEL PARQUE DE LAS LEYENDAS- FELIPE BENAVIDES BARREDA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20221123MLA

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