Papelera Nacional S.A — Res. 677-2022

Mediante Orden de Inspección N° 00003-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 101-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de febrero de 2021, la cual tenía como objeto que el sujeto inspeccionado acredite el pago de gratificaciones legales y bonificaciones no remunerativas, correspondientes al periodo diciembre 2020, a favor de treinta y dos trabajadores.

Mediante Imputación de Cargos N° 112-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 06 de abril de 2021, notificada a la impugnante, el 12 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 134-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAl-IF, de fecha 26 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 405-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, de fecha 10 de noviembre de 2021, notificada el 12 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 80,608.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 02 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 405-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, argumentando principalmente, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 119-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 14 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 119-2021- SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 14 de diciembre de 2021.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000022-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 11 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral,

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PAPELERA NACIONAL S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 119-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 80,608.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PAPELERA NACIONAL S.A.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento. Así lo estipula el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece: “(…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”.

En esa misma línea, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la citada la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares. Tales infracciones pueden consistir en: 1) La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 20219, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

En el presente caso, el Inspector comisionado, identificó el incumplimiento de obligaciones en materia sociolaboral, respecto a 32 trabajadores de la impugnante. Por tal motivo, le notificó la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de febrero de 2021, la cual tenía por objeto que la impugnante acredite el pago de las gratificaciones legales y de la bonificación no remunerativa, del periodo diciembre 2020, a favor de sus trabajadores:

Sin embargo, al vencimiento del plazo concedido, la impugnante no presentó la información requerida por el inspector actuante, razón por la cual, emitió el Acta de Infracción, en cuyo numeral 5.3, dejó constancia del incumplimiento, determinando, además, la comisión de una infracción muy grave a la labor inspectiva contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

Con relación a ello, la impugnante ha reconocido su responsabilidad por las infracciones imputadas, comprometiéndose a la subsanación de las infracciones imputadas antes del 3 de enero de 2023. Para acreditar ello, ha adjuntado copia legalizada de transacciones extrajudiciales suscritas con 17 de sus trabajadores. Por tal razón, solicita la aplicación de la reducción al 80% de la multa original (énfasis añadido).

Los atenuantes de responsabilidad son circunstancias que suponen la existencia de una menor gravedad en la conducta del infractor (menor grado de antijuricidad o culpabilidad), lo cual conlleva a reducir la responsabilidad administrativa y determinan la aplicación de una sanción menor.

Ahora bien, el artículo 25710 del TUO de la LPAG, establece en su segundo numeral, los supuestos de atenuante de responsabilidad, destacando entre ellos, el reconocimiento de responsabilidad, de forma expresa y por escrito, una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador. Dicha disposición ha sido recogida también en el artículo 49 del RLGIT, con una exigencia adicional: “el reconocimiento de la responsabilidad deberá ir acompañado del compromiso de subsanar las infracciones en un plazo no mayor de un (1) año”. Cabe precisar que, en este supuesto, la reducción de la multa será al 80% de la originalmente propuesta o impuesta (énfasis añadido).

En ese sentido, no resulta suficiente plantear el reconocimiento como atenuante de responsabilidad en forma escrita, sino que se precisa formular, indubitablemente, el reconocimiento de responsabilidad por la comisión de la conducta infractora.

Debe considerarse la oportunidad del reconocimiento, ya que el espíritu de la norma es que este se realice en el seno del inicio de un procedimiento administrativo sancionador, con el fin de evitar el despliegue innecesario del aparato administrativo, frente a un hecho que no requiere mayor trámite, dado que en su etapa inicial se dilucidan los hechos. Situación, que no ha ocurrido en el presente caso, dado que se aprecia que es en la etapa recursiva que la impugnante ha efectuado por primera vez el reconocimiento de la comisión de la infracción, solicitando la aplicación de beneficio de reducción de multa.

Ahora bien, como requisito adicional al reconocimiento, se ha previsto la presentación de un compromiso de SUBSANAR las infracciones en un plazo no mayor a un año. Y es que, los beneficios relacionados a la reducción de multa, regulados en el artículo 40 de la LGIT y el artículo 49 del RLGIT, son únicamente aplicables en la medida que la infracción sea subsanable, esto es que solamente podrá aplicarse la reducción de multa siempre que los efectos de la afectación del derecho, o del incumplimiento de la obligación que haya generado la comisión de una infracción administrativa, puedan ser revertidos; de manera que es imposible aplicar una reducción de multa para aquellas infracciones que sean catalogadas como “insubsanables” como por ejemplo, en el presente caso, que nos encontramos ante una infracción a la labor inspectiva, cuya naturaleza es insubsanable. En consecuencia, no resulta atendible los argumentos de la impugnante en este extremo.

Con relación al principio Non Bis In Idem, se reitera que las infracciones a la labor inspectiva tienen naturaleza independiente de las demás infracciones que versen sobre incumplimientos sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo, como se ha detallado también en el numeral 6.7 de la presente. Y es que, si bien, podría existir identidad de sujetos, no ocurre lo mismo con los hechos y fundamentos. Los hechos que dan lugar a las infracciones tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y se refieren a la falta de pago por parte de la impugnante, a favor de los trabajadores, de sus gratificaciones legales y bonificaciones no remunerativas, considerando que dicha acreencia existe con anterioridad a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento. Por otro lado, la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, está referido al incumplimiento por parte de la impugnante, a la medida dispuesta por el inspector actuante, esto es, que acredite el pago correspondiente a favor de los trabajadores, teniendo como plazo, desde que se le notifica la medida, hasta el momento de la diligencia fijada, esto es, el 15 de febrero de 2021. Con respecto a los fundamentos, la diferencia es aún más notoria, en tanto que la infracción socio laboral tiene una connotación social, referida al respecto de los derechos laborales de los trabajadores, cuya inobservancia, le causa evidente perjuicio. Por otro lado, el fundamento de la infracción a la labor inspectiva,

Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar el recurso de revisión, confirmando las multas impuestas por la comisión de una infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.