Panamericana Televisión S.A — Res. 543-2022

Mediante Orden de Inspección N° 130-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2731-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales,; y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en atención a la denuncia realizada por Mario José Avendaño Huamán por los presuntos incumplimientos de pago de sus remuneraciones,

Mediante Imputación de Cargos N° 297-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 02 de julio de 2021, notificado el 05 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 410-2021-SUNAFIL/IRE/CUSCO/SIAI, de fecha 20 de agosto del 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de la Intendencia Regional del Cusco la que mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 609-2021-SUNAFIL-IRE- CUSCO-SIRE, de fecha 12 de octubre de 2021, notificada el 14 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/.23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 08 de noviembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 609-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 227-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 01 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 15 de diciembre de 2021, la impugnante presentó, ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 227-2021- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000508-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 21 de diciembre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PANAMERICANA TELEVISIÓN S.A. presentó el recurso de revisión contra Resolución de Intendencia N° 227-2021-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 07 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PANAMERICANA TELEVISIÓN S.A., a efectos que este Tribunal tome una decisión conforme a sus competencias legalmente establecidas.

Al respecto, el artículo 1 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR “Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada” señala lo siguiente: “Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas y los destacados al centro de trabajo por entidades de intermediación laboral. No existe obligación de llevar un registro de control de asistencia para trabajadores de dirección, los que no se encuentran sujetos a fiscalización inmediata y los que prestan servicios intermitentes durante el día”.

Así, de la revisión de autos, se advierte del numeral 4.7 del Acta de Infracción, que el inspector comisionado, consignó lo siguiente: “(…) presenta un registro de control de asistencia en unas copias de cuaderno donde figura el nombre del trabajador pero no tiene lleno los datos ni las horas de ingreso y salida del mismo, el apoderado indica que el trabajador laboraba de 11:00 pm a 06:00 am y éste nunca registró su control de asistencia, corrige su manifestación en el sentido de las horas de trabajo indicando que laboraba de 11:00 pm a 7:00 pm, de lunes a sábado, laborando siempre en ese horario de noche. Puesto que indica que el trabajador no llenaba su registro de control de asistencia es el motivo por el cual no puede acreditar ese documento, indica que sólo tiene la obligación de presentar documentos de cuatro años anteriores, presenta copias de control de asistencia del resto de trabajadores, indica no tener contratos de trabajo pues su contrato es a plazo indeterminado lo que acredita con la constancia de alta de trabajador. Respecto al pago de horas extras indica que no le corresponde pues el trabajador nunca laboró más de 8 horas diarias o 48 horas semanales y porque no se tiene un registro de control de asistencia” (énfasis añadido).

En el presente caso, se atribuye a la impugnante el hecho de no haber acreditado el registro de control de asistencia respecto del trabajador Mario José Avendaño Huamán, tipificado en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG9, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del procedimiento administrativo sancionador (énfasis añadido).

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador en la construcción de la imputación, sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Sobre el caso concreto, se observa, tanto en la evaluación del inspector comisionado como en la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, que los mismos han subsumido los hechos en el tipo sancionador previsto en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, que prevé taxativamente como infracción muy grave en materia de relaciones laborales: “No contar con el registro de control de asistencia, o impedir o sustituir al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo” (énfasis añadido).

Sobre ello, la autoridad de primera instancia precisó en el considerando 3.1.5 de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 609-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE, que no se debe perder de vista que la obligación de no exhibir y/o no contar con un registro de control de asistencia es de actuación inmediata y permanente, registro que además debe estar a disposición de la Autoridad Administrativa de Trabajo al momento de ser requerida, la cual debe contemplar el registro de todos los trabajadores a cargo de la impugnante, hechos que no se han verificado en el caso de autos, subsumiéndose de este modo en la infracción establecida en el numeral 25.19 del artículo 25 del D.S N° 019-2006-TR.

Al respecto, en la resolución impugnada, se indica que respecto al señor María José Avendaño Huamán, no se advirtió la existencia de un control de asistencia, considerando que dicha persona laboraba con anterioridad a la fecha de inspección.

No obstante, esta Sala considera que la interpretación del tipo legal contenido en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT aplicada en el presente caso, resulta arbitraria y se encuentra proscrita por el principio de tipicidad establecido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la Ley N° 27444: “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria” (énfasis añadido).

No ajustándose al tenor del tipo legal antes referido la conducta verificada por el inspector comisionado, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no haber implementado el registro de control de asistencia respecto de un trabajador en específico, cuando el tipo legal establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en no contar con el registro de control de asistencia, lo cual no ha ocurrido en el caso de autos pues como se ha citado en el numeral 6.2 de la presente resolución, la impugnante sí contaba con un registro

Teniendo en cuenta lo señalado, esta Sala considera que existe vulneración al debido procedimiento en los términos que alega la impugnante. La razón estriba en que, respecto de la obligación de cumplir con el registro de control de asistencia, el inferior en grado realiza una interpretación extensiva del tipo legal previsto en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí13, se ha expresado lo siguiente:

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Cabe precisar que, conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivada en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

De la revisión del pronunciamiento de primera instancia que tomó como base los hechos plasmados en el Acta de Infracción, se advierte que ésta última no se emitió en observancia a los requisitos establecidos en el artículo 46 de la LGIT y 54 del RLGIT, así como a los medios probatorios presentados por la impugnante, y, estando al contenido en la resolución materia de recurso, se ha podido determinar que no se ha cumplido con quebrar el principio de presunción de inocencia de la impugnante. Por ende, se concluye que el presente procedimiento sancionador presenta vicios que carecen de una debida motivación y acarrean su nulidad.

Asimismo, cabe señalar que el vicio materia de análisis no se encuentra dentro de los supuestos de conservación del acto administrativo, previstos en el artículo 14 del TUO de la LPAG, configurándose la causal de nulidad tipificada en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG dado que la nulidad se relaciona directamente con la posibilidad jurídica concreta de sancionar al administrado.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Por ende, al vulnerarse el principio de tipicidad y debida motivación a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 609-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO-SIRE, de fecha 12 de octubre de 2021, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. Consecuentemente, debe reponerse el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad, dejando a salvo el valor probatorio de la documentación que no incide en la nulidad advertida, debiendo actuar las autoridades de la etapa sancionadora conforme a Ley. No teniendo objeto pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el presente recurso de revisión por las consideraciones expuestas.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.