Pan American Silver Huaron S.A — Res. 355-2022

Mediante Orden de Inspección N° 145-2019-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 054-2019-SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales; y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 125-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 18 de junio de 2021, notificado el 23 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 130-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de fecha 09 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Pasco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 203-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de fecha 09 de agosto de 2021, notificada el 11 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 83,160.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 31 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 203-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 050-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 25 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 22 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 050-2021- SUNAFIL/IRE-PAS, solicitando informe oral.

La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000054-2021-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 050-2021- SUNAFIL/IRE-PAS, que confirmó la sanción impuesta de S/83,160.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales; y una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, tipificadas en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 02 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PAN AMERICAN SILVER HUARON S.A.

Estando a los cuestionamientos planteados por la impugnante sobre el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador y las infracciones que se le imputan, esta Sala analizará si se ha aplicado correctamente los principios jurídicos generales que orientan el ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades de la Administración.

El principio de legalidad establecido en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho, dentro de las facultades que les sean atribuidas, y de acuerdo con los fines para los cuales les fueron conferidas.

En esa línea, el principio del debido procedimiento establecido en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG, es recogido como uno de los elementos especiales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, al atribuir a la autoridad administrativa la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

De igual manera, de acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Dicho mandato de tipificación se presenta en dos niveles:

Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del PAS.

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Del análisis de los actuados durante el procedimiento sancionador, se observa en el quinto hecho constatado del Acta de Infracción, que el personal inspectivo precisa que existen empresas que han suscrito contratos con la impugnada, para realizar actividades y servicios en su favor, pero no han acreditado la condición de empresa de intermediación laboral o de tercerización de servicios, o como contratistas de construcción civil, pese a los servicios realizados; tal como se puede apreciar en la figura Nº 01 y Nº 02:

Posteriormente, en el sexto hecho constatado del Acta de Infracción, el personal inspectivo precisa que la impugnante no cumplió con las medidas necesarias referidas a garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes, entre otras, en materia de: Registro Nacional de Empresa y Entidades que realizan actividades de Intermediación Laboral y Registro de Servicios de Tercerización, según corresponda, para luego concluir que se ha desnaturalizado la tercerización conforme el inciso c) del artículo 5 del Decreto Supremo N° 006-2008-TR, así como el articulo 5 de la Ley N° 27626, que indica la infracción de los supuestos de intermediación laboral. (énfasis añadido).

De lo expuesto se evidencia que el personal inspectivo si bien, en el quinto hecho constatado del Acta de infracción, indica que las nueve (09) empresas mencionadas son intermediadoras, a excepción de G & L BLUE MING EIRL10, no obstante, se propone multa por desnaturalización de forma indistinta por no encontrarse registrados como empresas de tercerización o intermediación respecto a los mismos trabajadores afectados; sin efectuar mayor análisis al respecto, que permita evidenciar de forma clara e indubitable la naturaleza de las prestaciones que han sido contratadas. Sobre el particular, cabe precisar que entre los derechos fundamentales de todo administrado dentro de un procedimiento administrativo sancionador está que se establezca de forma específica y directa su responsabilidad sobre la vulneración de alguna normativa debidamente identificada, tal es así que, dentro los requisitos mínimos del Acta de infracción establecidos en el artículo 54 del RLGIT se exige que contenga: “g) La responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico”, pese a ello, el personal inspectivo en el presente caso, de forma general menciona que el incumplimiento acaecido estaría inmerso en el incumplimiento de dos normas sustantivas que apuntan hacia distintas situaciones jurídicas (inciso c) del artículo 5 del Decreto Supremo N° 006-2008-TR, que reglamenta los servicios de tercerización, y el artículo 5 de la Ley N° 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores).

De igual manera, dicha falta de análisis y diferenciación de cada uno los servicios contratados por la impugnante, ha sido replicada por la autoridad instructora y sancionadora, limitándose a precisar conceptos genéricos sin ser aplicados al caso concreto, más aún si en sus pronunciamientos han evidenciado que lo precisado en el Acta de Infracción, es erróneo pues consideran que la empresa Transportes y Servicios KOHLER S.A.C. es una empresa tercerizadora de servicios y no intermediadora como indicó el personal inspectivo, empero, no han efectuado el mismo análisis sobre cada uno de los contratos suscritos por la impugnante y pese a ello, la autoridad sancionadora, mantuvo la infracción en contra de dicha empresa, pues considera indistinto que se haya exigido a la impugnante que presente el registro como empresa o entidades que realiza actividad de intermediación laboral como el registro por servicios de tercerización.

Por otra parte, el Decreto Supremo N° 003-2002-TR, establece disposiciones para la aplicación de las Leyes N° 27626 y 27696, que regulan la actividad de las empresas especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores señalando en el artículo 14, las infracciones a los supuestos de intermediación laboral: “Sin perjuicio de lo expuesto en los artículos 4 y 8 de la Ley, se considera desnaturalizada la intermediación laboral, y en consecuencia configurada una relación laboral directa con el trabajador y la empresa usuaria, cuando se produzcan cualesquiera de los siguientes supuestos:

En atención a la referencia expuesta, se trae a colación el artículo 4 del citado cuerpo normativo que dispone la protección del ejercicio de derechos colectivos, aunado a los supuestos de intermediación laboral prohibidos regulados en el artículo 8 de la Ley N° 27626, que prevé:

En ese orden de ideas, el artículo 5 de la Ley N° 27626, propuesto como norma vulnerada en el Acta de Infracción y que es recogida en la Imputación de Cargos, precisa: “La infracción a los supuestos de intermediación laboral que se establecen en la presente Ley, debidamente comprobada en un procedimiento inspectivo por la Autoridad Administrativa de Trabajo, determinará que, en aplicación del principio de primacía de la realidad, se entienda que desde el inicio de la prestación de sus servicios los respectivos trabajadores han tenido contrato de trabajo con la empresa usuaria.” (énfasis añadido) En ese sentido el personal inspectivo ni las autoridades dentro del procedimiento, han precisado qué supuesto de intermediación se estaría vulnerando, con el desarrollo de los elementos fácticos y jurídicos que amparen sus conclusiones y que conllevaría a una desnaturalización de un supuesto contrato de intermediación laboral.

Lo expuesto evidencia un deficiente análisis sobre los hechos constatados por el personal inspectivo, pues con la sola denominación de los servicios otorgados por las nueve (09) contratistas a la impugnante ha concluido que efectuarían labores de intermediación (complementarios o especializados), y que estos estarían desnaturalizados, sin efectuar el análisis correspondiente a efectos aplicar correctamente el principio de primacía de la realidad, especificando los hechos y pruebas sobre los cuales sustentaron la desnaturalización del contrato de intermediación laboral, esto es que los trabajadores destacados desarrollen labores vinculadas al giro del negocio, que no tenían carácter de

A ello, es pertinente recordar que el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT que sanciona “el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación”, el cual establece de forma expresa la desnaturalización de la contratación a plazo determinado, mas no del incumplimiento por parte de las empresas usuarias al contratar empresas intermediadoras sin registro, pues los contratos de trabajo celebrados entre la entidad empleadora y el trabajador destacado pueden ser indeterminados o sujetos a modalidad, por lo que, de existir una desnaturalización de dichos contratos, conforme lo estipulado previamente en el artículo 14 de la Ley N°27626, esto genera como consecuencia la configuración de una relación laboral directa entre el trabajador y la empresa usuaria, la que se traduce en la obligación del registro en planillas electrónicas de la empresa usuaria de los trabajadores afectados, cuyo incumplimiento constituye un tipo legal disímil al precisado por los inferiores en grado; máxime si, se debe considerar que específicamente el hecho imputado por el personal inspectivo se encuentra precisado de forma expresa en el numeral 37.4 del artículo 37 del RLGIT, que sanciona como infracción muy grave el incumplimiento referido a: “37.4 Contratar a una empresa o entidad de intermediación laboral sin registro vigente.” (énfasis añadido).

Por tanto, corresponde revocar lo resuelto en la resolución impugnada, amparando en este extremo el recurso de revisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

En tal sentido, de las actuaciones realizadas se evidencia que la inspectora comisionada emitió la medida de requerimiento de fecha 15 de noviembre de 2019, con la finalidad de que la impugnante cumpla con acreditar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de: Registro Nacional de Empresa y Entidades que Realizan Actividades de Intermediación Laboral, Registro Nacional de obras de Construcción Civil-RENOCC y Registro de Servicios de Tercerización, según corresponda, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento; lo que no habría sido cumplido por la impugnante en la fecha de verificación de aquella medida. (énfasis añadido).

En tal sentido, como se ha establecido en los fundamentos precedentes de la presente resolución, no se ha acreditado fehacientemente la existencia de la infracción imputada tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. En consecuencia, de acuerdo a las razones expuestas en los puntos antes referidos, la impugnante no estaba obligada a cumplir con la medida de requerimiento, por tanto, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta, por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten11 (énfasis añadido).

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.