Packaging Products del Perú S.A — Res. 169-2024

Mediante Orden de Inspección N° 9631-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3608-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por cometer actos que vulneran la libertad sindical colectiva del Sindicato de Trabajadores de PACKAGING PRODUCTS DEL PERÚ - SUTRAPPP, toda vez que desde el 2018 viene otorgando un incremento remunerativo a trabajadores no afiliados.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 135-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 16 de febrero de 2021, notificada el 18 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 652-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 09 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1214-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 16 de noviembre de 2021, notificada el 18 de noviembre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 28,012.50, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 06 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1214-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 673-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 29 de abril de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 23 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 673-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM- 002890- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas. IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE PACKAGING PRODUCTS DEL PERU S.A.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que PACKAGING PRODUCTS DEL PERU S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 673-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 28,012.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por PACKAGING PRODUCTS DEL PERU S.A.

Es importante señalar que la libertad sindical es un derecho constitucional consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política del Perú10, y definido por el Tribunal Constitucional como la "capacidad autodeterminativa para participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical”11. Por su parte, Alfredo Villavicencio la define como “el derecho de los trabajadores a constituir y afiliarse a organizaciones sindicales, y en el derecho de aquellos y estas a desarrollar actividades sindicales en defensa de sus intereses comunes”12.

Dicho autor, ha definido que la libertad sindical atañe un elemento organizativo, material o estático, el cual implica la facultad de organizarse colectivamente, de constituir sujetos colectivos como presupuesto de efectividad de la actuación sindical, y un elemento causal o dinámico o de actividad, que comprende la actuación del sujeto colectivo dirigido a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores13.

El Tribunal Constitucional indicó los aspectos que comprende la libertad sindical, tales como:

Precisando que la libertad sindical, además abarca:

Entonces, del análisis del expediente sancionador y del expediente inspectivo, se determina que el Sindicato de Trabajadores Packaging Products del Perú (en adelante, SINTRAPPP), es uno de los sindicatos que no afilia a la mayoría de los trabajadores en la empresa inspeccionada, siendo un sindicato minoritario, además de las conductas recogidas en los actuados y de lo observado en el CEJ16 sobre el expediente N° 18390- 2018-0-1801-JR-LA-13, se tiene la siguiente imagen:

En este punto, cabe precisar, en relación a la afectación a la libertad sindical, es importante definir que, se obliga al Estado, los empleadores, y los representantes de uno y otros a abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que estos constituyen17.

En ese sentido, el RLGIT proscribe en el numeral 25.10 de su artículo 25 como infracción MUY GRAVE: “La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos” (énfasis añadido).

Del contexto normativo expuesto y de la doctrina descrita, precedentemente, se advierte que existe un bloque de legalidad que lo conforman los Convenios 98, 100 y 111 de la OIT, con el numeral 2 del artículo 2°, el numeral 1 del artículo 26° y el artículo 28° de la Constitución Política del Perú, que conjuntamente garantizan y protegen la libertad sindical, y como consecuencia de esto, se proscribe todo acto u omisión que tenga como consecuencia su limitación, agresión o afectación.

En consecuencia, queda vedado aquel comportamiento de acción u omisión que tengan por objeto realizar distingos entre trabajadores que ejercen una militancia sindical de aquellos que no; esta situación se ve agravada cuando, además, dicha diferenciación entre trabajadores que ejercen sus derechos de libertad sindical y aquellos que no, se ejecuta mientras se encuentra en curso una negociación colectiva.

Cabe precisar que, el trabajador o grupo de trabajadores que pertenecen a una organización sindical, como manifestación de su ejercicio a la libertad sindical, tienen una especial protección constitucional, ello conforme a lo dispuesto por el bloque de legalidad, descrito en el numeral 6.5 de la presente resolución; por lo que, la acción u omisión del sujeto agente que comete el acto en contra de este grupo será reprochado administrativamente, si su conducta no se sustenta en criterios objetivos y razonables, distintos a la sola condición de ser un trabajador o grupo de trabajadores afiliados a una organización sindical.

Así las cosas, se advierte del Acta de Infracción y los hechos que motivan la sanción a la inspeccionada que es materia de imputación la conducta desplegada en abril de 2018, referido a otorgar un incremento salarial de S/ 50.00 a favor exclusivamente del personal no afiliado a una organización sindical; luego de lo cual, el SINTRAPP

Frente a lo cual, la administrada, justifica su conducta (incremento de S/ 50 soles solo al personal no afiliado), básicamente en dos aspectos: i) producto del incremento de la remuneración mínima vital en 2018, se vio “obligada” a realizar un reajuste de la remuneración percibida por su personal; ii) Excluyendo a los afiliados a una organización sindical, pues, estos regulan sus incrementos por medio de la negociación colectiva. Agrega que, en febrero de 2018 en el SINTRAPPP hubo también desafiliaciones, mientras que en octubre y noviembre de 2018, tuvo nuevos afiliados; y que al señor Martin Francisco Mendoza Arcos, quien dejó de formar parte del Sindicato (como le comunicó a su representada) otorgó dicho incremento.

Cabe precisar que no es materia del reproche administrativo la presentación del pliego de reclamos en fecha posterior al incremento efectuado por la administrada en favor de los trabajador no sindicalizados, debiendo ser desestimados, pues, como se señaló en los hechos constatados en el Acta de Infracción y en las resoluciones emitidas por las instancias de mérito, el periodo de imputación y análisis se sustentan en los hechos ocurridos en abril de 2018 cuando la administrada, de forma unilateral, implementa un “reajuste de remuneraciones” en un monto de S/ 50.00 soles, que perciben un monto superior a la remuneración mínima vital vigente en dicho año, y excluyendo a los trabajadores que ejercen su derecho de sindicación.

Así las cosas, conforme lo expuesto por las instancias previas, por ejemplo, al señor Martin Francisco Mendoza Arcos, quien dejó de formar parte del Sindicato en abril de 2018, la recurrente le otorgó dicho incremento, conforme se dejó constancia en el Acta de Infracción, por lo que, este no constituye un hecho aislado, conforme lo pretende alegar la recurrente, sino que debe ser analizado en conjunto con el comportamiento de la recurrente, conforme se recogió en el Acta de Infracción y se describe en el numeral 6.5 de la presente resolución.

Por lo expuesto, las afiliaciones o desafiliaciones efectuadas en febrero de 2018 (antes de los hechos materia de investigación) o en octubre y noviembre del mismo año, en modo alguno, pueden desvirtuar la conducta desplegada y constatada de la recurrente, ya que esta afectó el derecho a la libertad sindical.

En efecto, por un lado, se negó el incremento a los trabajadores afiliados solo porque estos ejercían su libertad de sindicación y, por otro, la organización sindical tuvo pérdida de afiliados en un periodo menor de tres meses desde la conducta desplegada por el empleador (abril 2018), lo cual puso en peligro su subsistencia, ya que, a julio de 2018, conforme lo constatado en el Acta de Infracción, la SINTRAPPP solo afiliaba a dieciocho trabajadores.

Por tanto, según los indicios recogidos en la investigación, el comportamiento del administrado en el expediente resulta claramente antisindical. En efecto, se ha determinado la baja en la afiliación de la organización de trabajadores en un periodo cercano a la medida empresarial. En consecuencia, se tendría un beneficio ilícito del acto desplegado por la parte solicitante de la disolución sindical, quien, además, inició un procedimiento judicial recaído en el Expediente N° 18390-2018-0-1801-JR-LA-13, que, si bien ha sido declarado infundado, ello no exime de responsabilidad administrativa la constatación del actuar de la administrada.

Además, se debe precisar que, en modo alguno se está reprochando administrativamente el ejercicio del derecho de acción ante el Poder Judicial de la recurrente como una conducta antisindical a priori como erróneamente lo alega la recurrente, toda vez que, en el presente caso las instancias de mérito han analizado el contexto y desarrollo de la conducta desplegada por la administrada ex ante de su accionar judicial, conforme los fundamentos precedentes, por lo que no se advierte afectación alguna en este extremo en los términos alegados por la inspeccionada, debiendo ser desestimado los alegatos expuestos en su recurso de revisión. 6.19. Así como tampoco constituye una eximente de responsabilidad que en virtud de la medida inspectiva de requerimiento (dictada el 23 de octubre de 201818) la inspeccionada haya otorgado los incrementos “negados”, inicialmente, a los trabajadores sindicalizados; toda vez que, la sanción materia del presente caso se sustenta en la conducta desplegada en abril de 2018, en consecuencia, deben desestimarse los argumentos dirigidos en este extremo. Cabe añadir que, conforme lo señalado en el numeral 3.4 de la Resolución de Intendencia N° 673-2022-SUNAFIL/ILM, la Intendencia de Lima Metropolitana ha dado respuesta a los argumentos de la impugnante sobre una supuesta conducta de discriminación en contra del SINTRAPP y al cumplimiento de la medida de requerimiento, indicando que estas no son materia de imputación siendo que subsiste solo la infracción referida a la afectación a la libertad sindical, por lo que, resultaba inoficioso su análisis, por ello, el alegato referido a que sus alegatos no han sido, debidamente, absueltos deben ser desestimados al apreciarse que sí fueron valorados; tal como, también se advierte del numeral 3.7 y 3.10 de la resolución impugnada, en las que la instancia respectiva ha brindado las razones por las que desestima los alegatos dirigidos en dicho extremo.

Por consiguiente, de lo constatado por el inspector comisionado y puntualizado en el Acta de Infracción, del actuar de la impugnante se desprende el agravio a la libertad sindical en perjuicio del SINTRAPP, al mejorar las remuneraciones de los trabajadores no sindicalizados y excluir de su percepción al personal afiliado al sindicato minoritario, en abril de 2018 y en menos de tres meses (julio del mismo año), el número de afiliados a dicho sindicato ascendía a solo dieciocho.

En consecuencia, en el presente caso se ha configurado la sanción contenida en el numeral 25.10 del artículo 25° del RLGIT, al evidenciarse que se han conferido un beneficio salarial solo a trabajadores no afiliados al sindicato minoritario. Por lo que, no se aprecia una afectación a la tipicidad en los términos alegados, conforme, también, lo ha resuelto la instancia de mérito en sus numerales 3.12 al 3.13 de la Resolución de Intendencia Nº 673-2022-SUNAFIL/ILM, en consecuencia, deben desestimarse todos los argumentos dirigidos en este extremo.

El artículo IV del TUO de la LPAG, dispone:

Principio de predictibilidad o de confianza legítima. - La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables. 6.23. En cuanto al principio de informalismo, se debe indicar que, señala sobre las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”19.

Al respecto, los alegatos en este extremo deben desestimarse el alegato referido a la afectación a la confianza legítima y predictibilidad, en tanto que se verifica que tanto la Sub Intendencia de Resolución, así como la Intendencia, han absuelto cada uno de los alegatos y argumentos de defensa planteados por la impugnante en los recursos impugnativos, no siendo amparable el extremo referido a un defecto en la motivación o en la valoración de los actuados y de los escritos presentados por la impugnante. Por consiguiente, no corresponde acoger estos extremos direccionados a cuestionar que no se ha verificado la afectación a la libertad sindical o el nexo de causalidad con el incremento salarial solo a los trabajadores no sindicalizados por parte de la impugnante.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento20. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 y 8 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia, como la Resolución de Intendencia han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.